务农重本，国之大纲。耕地“非粮化”在过去很长一段时间内被视为正常的农业结构调整，引导农户进行“非粮化”种植结构调整也是地方政府为农户增收的重要措施。但近年来过度的耕地“非粮化”导致粮食种植缩减、粮食生产力下降、耕地利用无序、农田基本建设弱化等问题，引起了国家的高度重视。据统计，2021我国粮食播种面积比2016 年减少4603.8千公顷，2019-2020年我国耕地“非粮化”率为27%。为遏制耕地“非粮化”倾向，2020年国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，强调要充分认识防止耕地“非粮化”的重要性、紧迫性。《意见》发布以来，2020、2021年粮食播种面积有小幅上涨，但受气候变化和疫情扩散的影响，国际农产品供给市场不确定性增加，国内粮食供需依然处于紧平衡态势，这要求我们必须绷紧粮食安全这根弦、稳定国内粮食生产。2022年中央1号文件强调落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。因此，必须以更严要求、更强措施落实耕地保护责任，防止耕地“非粮化”，以巩固国家发展赋予耕地保护的战略依托。

这集中体现在粮经作物利润差日益增加的趋势下，种粮比较效益低削弱了农户种粮积极性。例如在净利润上，蓝莓、苗木约为1.5万元/亩，秋葵约为1万元/亩，黑花生约为6000元/亩，白芍约为5000元/亩，而水稻仅为400元/亩/季。此外，经济作物较高的终端销售价格使其在流通、加工、销售等环节均能分摊到较高的利润，而粮食产品的终端低价则进一步摊薄粮食生产、流通、初加工等环节的收益。尤其是近年来土地租金、农资价格等生产资料和劳动力价格涨幅远高于粮食收购价涨幅，而经济作物虽然投入大，但经济收益也高，粮经作物利润差进一步扩大，导致理性农户倾向于从粮食作物转向经济作物种植。

在二、三产业发展相对饱和的形势下和国家政策的扶持下，工商业资本将现代农业作为新的利润增长点，下乡投资农业的规模越来越大。首先，在监管缺位的情况下，工商业资本逐利的本性使其下乡过程中青睐于比较收益较高的非粮种植产业，大规模流转耕地改种非粮作物，以实现资本的快速增值。其次，工商业资本下乡所产生的较高的土地租赁、劳动力、融资成本倒逼其投资于利润较高的产业来进行抵扣，“非粮化”产业成为其成本抵扣的优先选择。第三，对于流转耕地种植粮食的工商资本而言，由于其在耕地上的单位劳动力投入远低于小规模农户，且大部分情况下机械化无法实现对劳动力的充分替代，导致规模经营下的粮食单产远低于小规模农户，这也削弱了工商资本规模经营粮食生产的动力。

一是部分地方政府把农业结构调整简单理解为压减粮食生产；二是城镇扩张过程中“占优补劣”导致原本优质耕地被肥力较差、位置偏远的劣质耕地取代，这导致耕地面积在官方统计中虽未减少，但实际上增加了粮食种植难度，逐渐“非粮化”；三是政府为完成“绿色政绩”将优质耕地转变为生态用地，例如为完成森林覆盖率指标，将不符合退耕还林条件的优质耕地转变用途；四是“景观工程”过度化，挖田造湖、挖田造河频发，占用破坏耕地。耕地保护督察显示，2017至2019年有1368个城市景观公园等人造工程存在违规占用耕地问题，涉及耕地18.67万亩。

占我国国土面积三分之二以上的山地丘陵是我国耕地细碎化程度最高的地区，相比于粮食作物的种植，经济作物在土地细碎化的丘陵山区更具有种植优势。首先，地块的零碎分散和海拔高差为农户在不同的农业生态环境上种植经济作物创造了环境，有利于不同农作物匹配不同的土壤类型和耕作条件。其次，耐旱、耐糙的经济作物种植面积的增加有助于农户规避或减轻粮食生产经营风险；最后，农户通过合理安排不同地块上不同作物的生产，可以在时间上平滑要素投入，降低管理难度，削弱农户的劳动总投入。

居民食品消费结构由单一向多元、由温饱型向营养型的转变使得水果蔬菜等副食需求迅速增长，与之对应的是耕地利用结构中粮食作物种植比重的下降和经济作物比重的上升。供给侧耕地“非粮化”一定程度上是对需求侧居民食物消费与营养结构升级响应的结果。在这个过程中，城镇居民无论是副食消费总量还是其消费结构变化对“非粮化”的影响均大于农村居民，随着我国城镇化进程加速和城镇人口增加，食品消费结构变化对“非粮化”的促进作用将进一步凸显。

习近平总书记早在2013年中央农村工作会议中强调，“任何省区市，无论耕地多少，都要承担粮食生产责任”，但我国粮食主产区、主销区却存在粮食生产经济责任、生产责任双重失衡现象。粮食主产区土地资源大部分被划定为基本农田，只能进行农业生产不能转做其他用途，这极大限制了粮食主产区土地经济价值的发挥，粮食产销区经济差距进一步扩大。而粮食生产、流通、存储、风险配套资金等涉及的财政支出却主要由粮食主产区承担，随着粮食市场开放，产销区之间的粮食贸易使得主产区的财政投入逐渐流入主销区，形成粮食主产区弱财政补贴主销区强财政的不合理现象。另一方面，我国主产区与主销区之间的区域性粮食生产责任失衡日益凸显，粮食播种面积增加主要依赖于主产区播种面积和粮播比的提升，而主销区粮食自给率不断下降，“非粮化”突出。目前主产区粮食播种面积大部分已达到或接近历史最高水平，进一步提升的边际难度大、空间小，因此有必要进一步挖掘主销区和平衡区的粮食生产潜力，尤其是防止耕地“非粮化”。综上，粮食“主产区”与“主销区”权责利平衡问题是治理耕地“非粮化”面临的挑战之一。

粮食具有战略性和商品性的双重属性，耕地“非粮化”治理既要算经济账，也要算政治账。一方面，防止耕地“非粮化”是后疫情时代和国际农产品贸易格局变化下保障国家粮食安全的迫切现实需求。另一方面，稻麦粮作与经作种植相比，产业链更单一、剩余利润更低、劳动力密集度更低，带动的就业人口、生产环节更少，简化了农业经济的多元性，限制了乡村多元经济的延展性和开放性，减少了农民就业的渠道和参与市场营利的空间。那么，防止耕地“非粮化”“退经还粮”是否必然导致农业经济效益损失和农民收入下降？在乡村多元经济趋势下，如何在耕地“非粮化”治理过程中实现粮食安全与经济效益的同频共振，实现局部经济利益与全局战略利益的统一，是治理耕地“非粮化”整治面临的挑战之二。

受历史农业实践和政策衔接等因素的影响，治理耕地“非粮化”受以下制约：一是粮食生产功能区与重要农产品保护区（以下简称“两区”）地块划定中重纵向省内任务分解、轻横向省际调配，导致各省治理耕地“非粮化”责任失衡、进度不一；二是永久基本农田与“两区”地块交叉布局后边界不明，导致种植主体在粮作地块种植经济作物，无意识触碰“非粮化”底线；三是将一些非宜耕地块划入永久基本农田和“两区”范围，导致“非粮化”治理成本过高；四是“非粮化”治理的成本分担机制不健全，清除基本农田非粮作物的成本与补偿主要由基层政府承担，地方财政负担加重；五是清除永久基本农田之外粮食生产功能区“非粮化”设施及附着物的法律依据不完善，强制清除容易引发社会矛盾。因此完善“非粮化”治理配套政策是面临的挑战之三。

一方面强化现代农业生产体系建设，推进农村土地整理、农田基本建设、生产服务体系建设、新型职业农民培训，推广农业机械化尤其是山区小型农机，提升粮食生产专业化水平和利润空间；另一方面创新农业信贷产品和服务，增加对粮食生产的金融支持力度，增加农业保险保费补贴，推动农业保险“提标、扩面、增品”，扩大政策性农业保险实施范围，降低粮食生产经营风险。

在良种繁育、粮食生产专业化和粮食加工流通等领域，开展代耕代种、统防统治、统种统储等全程式、菜单式社会化服务，推进粮食生产节本增效。鼓励农业企业、专业大户、家庭农场以及专业合作社等新型农业经营主体在“耕、种、收”等主要作业环节开展土地托管服务，通过整合农业资源、统一生产经营，降低分散经营的管理成本和机会成本，优化粮食生产绩效。

一是加大中央财政对粮食主产区纵向农业转移支付力度，加大产粮大县（市）、商品粮大县（市）奖励和补助，缓解粮食主产区县乡财政困难；二是探索建立主销区、平衡区对主产区的横向利益补偿机制，按照粮食调入（出）量由调入省份向调出省份支付一定经济补偿，平衡区域间粮食生产责任；三是逐步提高土地出让收入中用于农业农村资金的比例，并主要用于耕地及永久基本农田保护，通过中央纵向补偿、区域横向补偿、地方自筹的方式强化对粮食主产区的利益补偿；四是探索社会资本投资粮食生产及其产业链的路径与机制，鼓励培育适于采取PPP模式的粮食产业项目。

一是借助无人机航拍、卫星遥感、天地图比对、智能识别等手段对土壤墒情、苗情长势等开展动态监测，提高“非粮化”监测的频度和精度；二是对耕地地块属性、作物类型、土壤类型等进行数字化表达，运用GIS、地面物联网等现代空间信息技术，建立完善永久基本农田和粮食生产功能区基础图像数据库；三是搭建“非粮化”智慧监管平台，融合农田建设、种植方案、整治数量、“非粮化”预警、管护责任等信息，推进永久基本农田和粮食生产功能区全域动态精准管理。

一是重点监测农业经营主体挖田种树、挖田养鱼等“非粮化”行为，严格管控政府占用耕地建设景观工程、绿化工程等生态建设项目；二是建立健全工商资本流转土地资格审查和项目审核制度，严格管控工商资本大规模流转耕地不种粮的“非粮化”行为；三是完善“非粮化”动态监管网络，试行多级行政机构联动的耕地“非粮化”网格监管体系，建立健全属地管理、分级负责、全面覆盖、责任到人的“非粮化”田长制管理体系和良性运行机制，推动实现耕地保护工作的全方位、无缝隙管理。