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探讨政府购买测绘地理信息公共服务

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对加快转变政府职能做出了重要部署,明确提出要“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”。2013年9月,国务院印发了《关于政府向社会...

作者:贾丹来源:国家测绘地理信息局测绘发展研究中心|2015年06月04日

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对加快转变政府职能做出了重要部署,明确提出要“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”。2013年9月,国务院印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号),对政府购买公共服务的主体、承接主体、购买内容、购买方式、资金管理、工作机制等做了原则性的要求。2015年财政部联合三部门联合印发了《政府购买服务管理办法(暂行)》,对购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等做了较为详细的规定。贯彻落实国家关于政府购买公共服务的有关部署,提高测绘地理信息公共服务水平和效率,应以事业单位分类改革为契机,探索提供测绘地理信息公共服务的新机制,加快推进政府购买测绘地理信息公共服务的实施。

  一、政府购买公共服务的内涵和国内外现状

  1、基本内涵

  20世纪80年代以来,在“新公共管理”理念的推动下,以新西兰、澳大利亚和英国等为代表的发达国家普遍推行了“购买公共服务”制度,并逐步发展成为一项重要的政府治理工具。政府购买服务是指政府将应由自身承担的社会公共服务事项交给具有相应资质的社会组织或企事业单位来完成,由政府在社会公共服务预算中拿出经费,采取市场化、契约化方式,通过直接拨款资助或公开招标购买的方式,向社会组织和企事业单位购买社会工作服务。它是政府转变职能中的一项重要制度安排,与传统的政府“自给自足”和“垄断供应”模式相比,服务购买模式的实施和推广显著地降低了公共服务成本,提高了公共服务交付的效率,改善了公共部门绩效 。

  2、国外政府购买公共服务的现状和方式

  政府外包和购买公共服务已成为当今世界发达国家的一种趋势。欧盟的《公共服务采购指令》,将27类公共服务全部纳入向市场购买范围,凡是超过20万欧元的公共服务,一律公开招标购买 。美国国家机器的标志监狱,也可通过市场向私人购买。日本的法律中明确指出,几乎所有政府公共服务项目都要通过竞争性招标,外包给专业公司 。国外政府购买公共服务的方式主要有以下三种:

  一是合同制。通常采用公开招标与邀请招标的方式,选择最符合条件的投标机构签订契约合同,或者政府通过与多家服务供应商谈判选择合适的供应商。对于特定的公共服务项目政府可向指定的供应商直接购买。

  二是补助制。政府为减少服务提供者的服务生产成本,增强其服务能力而对服务提供者的补贴。补助的形式有资金、免税或其他税收优惠、低息贷款、贷款担保、提供或租借场地等方式。补助的领域主要是涉及面广、公益性较强的特定行业。

  三是凭单制。政府向特定消费群体以发放消费券、养老券、食品券等方式实施补贴,服务提供机构用凭单与政府兑换现金。

  3、国外测绘地理信息领域政府购买公共服务现状

  在测绘地理信息领域,美国的基础测绘一般由政府部门列计划,实施统一管理,对项目采用招标投标的方式向企业招标,公司不论大小都可参与投标。美国甚至在预算报告中明确要求国家测绘部门增加私营企业参与完成任务的份额。奥地利的基础测绘作为一项国家事业,主要由政府投入,测绘计划的实施采取招投标方式按合同进行管理,政府以政策、标准、法规加以引导。英国的地图基本都是承包给私人企业来完成的。澳大利亚政府所需的公益性测绘服务一般由政府部门和单位自行开展或通过招标由企业来实施。新加坡的基础测绘内外业有相当部分的内外业工作是以签订合同的方式委托给私人测量公司完成。日本的测绘政府部门只提供公共服务,不设专业测量队伍,公共服务任务财政拨款发包给民间测量公司承担。综上可以看出,在测绘地理信息领域中,各国虽然方式各异,但都在公共服务中积极、广泛的引入市场机制。

  4、我国政府购买公共服务的现状

  我国是开展政府购买公共服务较晚的国家。虽然一些地方在医疗卫生、养老、社会工作与社区服务等少部分领域开展了政府购买公共服务的探索,形成了一定的特色,但总体来看,我国政府购买公共服务还处于探索阶段。目前在我国政府提供的公共服务中,生产服务的承接者往往是政府部门为完成公共服务而建立的社会组织,它与政府部门保持“上下级”关系,完全或部分依赖于财政拨款而生存。政府往往直接委托某个生产者生产或者让几个有依赖关系的社会组织公平竞争来实现委托。这种政府购买的程序和评估机制不规范,缺乏公平、竞争的环境,承接者听从政府的行政指令来提供公共服务,政府是公共服务的实际操纵者。目前我国测绘地理信息公共服务领域中,大部分任务都是按照这两种模式来实现的。

  二、政府购买测绘地理信息公共服务的意义

  一是有利于加快促进测绘地理信息部门政府职能的转变。根据我国全面深化改革的决定,政府的职能是进行宏观调控,加强市场监管、社会管理,强化公共服务。政府购买测绘地理信息公共服务促使了测绘地理信息政府部门从公共服务直接生产者向间接提供者的角色转换,工作重心转移到了解社会公共服务需求、制定公共服务发展规划、确定公共服务标准、加强监督管理等方面上来。

  二是有利于测绘地理信息公共服务效率的提高和质量的提升。目前除了基础航空摄影外,我国测绘地理信息公共服务的生产基本都是有政府所属的事业单位来承担。测绘地理信息公共服务直接由政府来提供。这种公共服务生产者的单一化导致了生产者缺乏竞争对手和竞争压力。在提供公共服务的过程中缺乏降低成本,提高服务质量和效率的内在动力。政府购买测绘地理信息公共服务,通过引入竞争机制,有利于促进各生产单位发挥专业人才、技术和管理的优势,在竞争中取胜,从而提升公共服务的质量和效率。

  三是有利于推动测绘地理信息公共服务的多元化。目前我国测绘地理信息公共服务的模式是以政府为主体,组织生产和提供公共服务。这种模式是普世大众的,服务的模式和产品等都比较单一,不能满足大众日益增长的个性化需求。政府购买测绘地理信息公共服务,可以搭建公共服务生产者与公众之间的桥梁。政府分析汇总公众的个性化需求,生产者按照这些需求进行生产,实现了政府按需采购和按需供给的要求,逐步满足社会大众的公共需求和个性化需求。

  四是促进社会主体参与测绘地理信息公共服务的热情和积极性。测绘地理信息公共服务社会组织发展滞后,民间组织参与的测绘地理信息公共服务十分有限。政府购买公共服务,可以为社会其他组织提供公平竞争的机会,让其通过自己的力量,积极参与到测绘地理信息公共服务的生产主体中,也培养了测绘地理信息公共服务生产组织力量。

  三、政府购买测绘地理信息公共服务的思路

  我国测绘地理信息公共服务主要包括三个部分的内容:一是测绘地理信息公共产品的提供和相关信息服务;二是测绘地理信息应急救灾服务;三是测绘地理信息公共政策制定发布。

  1、政府购买测绘地理信息公共产品和相关信息服务的思路

  我国测绘地理信息公共服务中公共产品的提供和相关信息服务主要包括:各类公益性地图产品的提供、测绘基准信息服务、地理国情监测信息服务、测绘地理信息档案信息服务等。目前在基础测绘项目中,数据的获取和采集如基础航空摄影、地市级1:500和1:2000地形图的测制和更新、地理国情普查等都采取招投标的方式,依靠社会的力量来完成,取得了良好的效果。未来测绘地理信息的转型升级,实现由数据生产向提供综合服务的转变,从发挥基础先行作用向服务决策管理全过程升级,必须让各级基础测绘队伍实现从数据生产中解放出来,由数据生产者向信息整合者转变。根据这一思路,基础测绘等一些业务在健全基础测绘项目招投标制度的基础上,更多依靠社会力量开展建设,让其在数据的采集、处理上积极参与,让各级基础测绘队伍主要精力集中在基础地理信息数据的分发服务、整合、分析、应用上。具体的做法是根据事权划分的原则,各级政府对各种比例尺地形图测制及更新、地理国情监测等的数据获取、处理实施放开,以公开招标等方式委托市场开展。对于数据整合、分析、产品服务可交给各级基础测绘队伍来完成。对于各级地理信息公共服务平台的运行和维护也可部分交给市场,实现部分市场化运作。对于基准信息服务、测绘地理信息档案服务等工作,仍交由各级基础测绘队伍来完成。

  2、政府购买测绘地理信息应急救灾服务思路

  长期以来,测绘地理信息部门为应急救灾提供了多样的保障服务,成立了专门的队伍,积累了丰富的经验。但由于应急救灾需要在第一时间迅速采取措施应对,以减少灾害的生命和财产损失。为此,对技术装备的要求特别高。企业是创新的主体,在装备配备、技术创新等方面都走在发展的前面。在应急救灾的关键时刻,可以依靠企业的力量,依靠企业的新装备、新技术,来提高应急救灾的效率。比如防灾中危险源的获取、数据库的建立,救灾中影像的获取、处理等方面,可以利用企业最新的装备和技术,第一时间发挥高效的测绘应急保障作用。

  3、政府对测绘地理信息公共政策制定领域购买服务的思路

  测绘地理信息公共政策是政府发挥测绘地理信息公共职能促进测绘地理信息更好的服务于经济社会发展的政策。公共政策制定往往涉及广大人民群众的切身利益,为此,政策的制定必须经过一系列严格的调研、设计、咨询、评估论证等过程,以确保政策具有科学性和可操作性。在测绘地理信息政策的调研、设计、咨询和评估等阶段,政府可广泛的向行业协会、社会智库等购买咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等,以促进政策制定的科学性和群众参与度,这也符合政府购买公共服务的要求。

  四、政府购买测绘地理信息公共服务的内容细化和相关保障措施

  1、编制各级政府购买测绘地理信息公共服务内容清单,列入政府购买公共服务指导目录中

  上文提出了测绘地理信息领域政府购买公共服务的思路,但是具体到哪类产品和信息、哪类服务适合由社会生产、政府购买,还需要考虑地理信息的安全性、成本和效益、市场上的可获得性、质量的可控性等条件,依据事权划分原则,在国家、省、市三个层面进行综合的研究确定。

  在国家、省、市三个层面研究确定政府购买公共服务的内容,建立起国家、省、市三级清单体系。国家层面,应统筹兼顾发展需求和地区差异,建立全国性的测绘地理信息公共服务购买内容标准。省、市级层面,应紧密结合本地区经济社会发展水平,测绘地理信息公共需求与供给能力,结合地方政府的要求、标准,制定各省、市的测绘地理信息公共服务政府购买清单。在此基础上,逐步对政府购买内容进行规范化、标准化处理,形成可计量、可考核、可定价的服务产品,并对购买部门、方式、金额以及购买的服务内容、数量、质量要求等内容进行明确,最终将购买服务的内容列入各级政府购买公共服务指导目录中,向社会公开。

  2、落实政府购买测绘地理信息公共服务的资金保障

  政府购买测绘地理信息公共服务的资金保障应按照中央和地方政府事权、财权划分原则,合理承担相应支出责任。目前全国一些省份和地区将政府购买服务项目,按照购买服务单位、服务项目名称、标准、数量及中标金额进行分类,列入了年度财政预算,并制定了相关政策,将购买社会组织公益服务纳入政府财政预算,形成了制度,实行预算式管理,为政府购买社会组织公益服务制度化、常态化打下了坚实的基础。政府购买测绘地理信息公共服务的过程中,各级测绘地理信息行政主管部门应主动与财政部门做好沟通协调,积极推动政府购买测绘地理信息公共服务的经费全额纳入财政预算管理。

  3、明确政府向社会购买测绘地理信息公共服务的操作流程

  政府向社会力量购买测绘地理信息公共服务应在向社会发布指导目录、明确政府购买公共服务经费预算和资金渠道的基础上,规范购买流程,包括招投标、询价、委托等不同方式的操作流程,提高政府购买社会组织公共服务的效率和透明度,增强购买的公信力。同时在购买方式上,根据测绘地理信息公共服务的特征、不同的业务确定不同的方式,尽量以公开招标为主,以邀请招标、竞争性谈判、特许经营等方式为辅。公开招标中,设置科学的评价选择标准。在确定最终中标者时,综合考虑竞选单位的社会形象、人才素质、专业水准、信用状况等多种因素。此外,应积极引入社会第三方咨询评价机构,对政府购买服务绩效进行全面评估审查,并将评估结果作为引导服务提供商有序进出的重要标准。

  4、积极培育测绘地理信息公共服务供给的社会主体

  政府购买公共服务并不总是那么容易发展或促进竞争,必须有一批上规模和专业能力较强的社会主体,才能形成成熟、有序的市场,提高政府购买公共服务的效率和水平。为此,政府购买测绘地理信息公共服务还需要加强对供给主体的调研、分析。依据调研结果,出台制定相关政策措施,积极培育测绘地理信息公共服务供给的社会主体,促进供给者服务能力和水平的提高,为政府向社会力量购买测绘地理信息公共服务提供充分的市场竞争和多元化的选择渠道。

  5、加强政府向社会购买测绘地理信息公共服务的监督和绩效评估

  政府购买公共服务过程离不开监督,离不开严密有力的监督约束机制。通过内部监督机制和外部监督机制的日益完善,政府购买公共服务的开展才会走向深入和成熟的发展道路。在外部监督方面,鼓励社会对政府和社会组织对政府购买测绘地理信息公共服务进行监督,并为社会和民众的有效监督搭建制度平台,使政府购买测绘地理信息公共服务处在透明化、阳光化的环境下运作,杜绝腐败行为的发生。引入独立的第三方监督评估或专家监督评估机制,制定评估服务绩效的具体措施和办法,建立完善政府购买测绘地理信息部门行政主管部门服务的绩效评估体系,对政府购买的测绘地理信息公共服务项目实行定期考核、评价。在内部监督方面,各级测绘地理信息行政主管部门要对购买服务的质量、数量进行监督。同时内外部监管评估机构要应当定期发布监管报告,将政府购买服务的项目和服务绩效评估等方面的信息,通过制度化的途径告知公众,将购买公共服务的全过程置于严格的社会监督之下。

  五、小结

  随着测绘地理信息领域的全面深化改革和政府职能的转变,政府购买测绘地理信息公共服务的理念悄然兴起。国内对于政府购买测绘地理信息公共服务的研究基本处于空白。研究通过对国内外政府购买公共服务和政府购买测绘地理信息公共服务现状进行分析的基础上,依据我国测绘地理信息公共服务的特征和业务的特点,提出了政府购买测绘地理信息公共服务的思路和做法。此研究思路可以为政府购买测绘地理信息公共服务提供参考和借鉴。

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