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浅议“多规合一”工作中的地理信息服务

随着国家信息化进程的不断强化推进,测绘地理信息服务也取得了长足的发展,构建了从地理信息数据快速获取、标准化产品生产和行业化综合应用的立体服务模式。并通过构建的数字中国地理空间框架,积极实行“地理信息+”战略,不断与其他行业融合创新,共同发...

作者:胡兴树来源:测绘地理信息发展动态|2016年04月26日

随着国家信息化进程的不断强化推进,测绘地理信息服务也取得了长足的发展,构建了从地理信息数据快速获取、标准化产品生产和行业化综合应用的立体服务模式。并通过构建的数字中国地理空间框架,积极实行地理信息+”战略,不断与其他行业融合创新,共同发挥作用。2014年《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》文件充分强调了地理信息服务的重要性,并提出发展地理信息产业是实现科学发展的重要支撑。地理信息是重要的基础性信息资源,是国家信息资源的重要组成部分。开发利用地理信息,有利于促进国土空间布局优化,有利于促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进,有利于推动经济社会科学发展

当前,多规合一是国土管理和城乡建设发展的重要趋势。它通过实行一张蓝图,有效解决规出多门,各自为政,相互打架等规划突出问题,有利于集约节约利用土地等资源,避免资源浪费和同质化、重复建设。在海南省域多规合一改革试点工作中,积极试行地理信息+规划的工作模式,探索建立测绘地理信息服务多规合一的技术体系。随着试点工作的不断深入,逐步取得了阶段性工作经验。

一、一张蓝图,统一空间基准服务

多规合一的核心要求是建立统一的空间规划体系,把各部门各单位的主要空间规划落实到一张蓝图上,形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀的总体空间格局。其首要基本任务是构建统一的空间规划体系,使不同部门、不同尺度的规划真正能够叠到一起,套得起来,在此基础上完成各规划之间的矛盾冲突,形成一张蓝图。统一空间基准的建立也为后续规划信息在全省域内的共享服务提供基础。

测绘地理信息部门的主要职责之一是建立健全和管理国家测绘基准和测量控制系统。测绘部门为更好的满足经济建设、国防建设、社会发展对高精度、快速的空间定位技术在各领域的应用需求,经过多年的科学研究和论证,提出并建立了2000中国大地坐标系(CGCS2000)。通过国务院的推广使用,进一步保证空间地理信息资源的完整性和一致性,促进空间地理信息资源共享服务。

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海南省各规划单位由于历史沿袭和专业需要等原因,各规划包使用的坐标系统包括北京1954、西安1980、海南海口、海南平面、海南白沙、海南文昌等多达十余种,严重阻碍了各类规划数据的共享服务与比对分析。因此,海南省开展“多规合一的首要任务是确立CGCS2000作为整个规划体系的统一空间基准,在此基础上研制空间坐标转换软件工具,将所有其它空间坐标系统一转换至CGCS2000,再利用转换整合后的空间规划数据开展下一步工作。统一基准的确立,是保障一张蓝图形成的根本。

二、摸清家底,地理国情信息服务

“多规合一的目的不仅仅是为了消除多重规划,确立唯一的总体规划。其真正目的是统筹考虑全局,合理利用自然资源,布局国土开发空间,保护生态和自然环境。因此在规划启动之初,对全省的自然资源和人文信息有较为清醒的认识显得尤为重要。

2013年国务院启动开展了第一次全国地理国情普查,普查的主要对象是自然地理要素和人文地理要素,其中自然地理要素包括地形地貌、植被覆盖、水域、荒漠与裸露地等的类别、位置、范围、面积等,掌握其空间分布状况;人文地理要素包括与人类活动密切相关的交通网络、居民地与设施、地理单元等的类别、位置、范围等,掌握其空间分布现状。

海南省第一次全国地理国情普查于

2015年取得了初步成果,获取了大量现势性极强的现状地理信息数据,包括多分辨率遥感影像数据、地表覆盖数据、地理国情要素数据以及精细化的数字高程模型,这些成果在多规合一中发挥了重要作用。地理国情普查不同于其它规划部门的相关资源类调查,后者多从本行业需求出发,要么调查内容不够全面,要么存在部门利益导向。而地理国情普查属于全地理要素普查,并以获取现状地物的自然属性为出发点,能真实的反映地表现状。地理国情普查数据一方面提供各类土地资源的空间分布和总量分析,为总体规划的战略布局提供数据支撑。另一方面利用其高现势性,深入分析各类规划矛盾冲突区域的地表覆盖情况,以现状地表覆盖为依据,梳理矛盾,进行规划冲突图斑调整,逐步形成总体规划一张蓝图。

三、精减审批,地理信息系统服务

“多规合一的另一大目标是在实现总体规划一张蓝图的基础上深化行政改革,整合优化行政审批流程,减少审批环节,提高行政审批效率。地理信息系统服务经过多年的发展,已深入各行各业,也将在行政审批改革中发挥重要的作用。

首先是提供空间相关的预审批功能。基于空间预审批功能的加强和完善能有效减少审批环节,包括常规的建立禁止开发性图层,如地震带分布图、保护区分布图和高坡度分布图等,对于建设规划项目预先开展相应的符合性检测,并提出相应的警示,避免项目申报的盲目性。同时,利用地理信息系统强大的空间分析能力,如空间优势度分析、交通通达性分析、城市发展趋势分析以及基础设施空间分析分析等,构建综合性的项目智能选址模型,全面提升建设项目空间选址的科学性和合理性,通过项目的高通过率来提升项目审批效率。

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其次是建立图文并貌的规划项目审批专业系统。以“天地图·海南公共服务平台为基础,融合专业的项目审批系统,构建多规合一信息数字化管理平台。平台一方面提供地理信息数据服务,使规划项目审批更加直观高效。另一方面探索研究地理信息技术与工作流技术高度融合,解决专业审批数据与空间数据系统分离问题。并通过深入梳理当前运行的各类审批流程,构建并联审批模型,促使各审批单位在统一的平台上并行开展项目审批工作,实现并行审批。通过统一的信息管理平台的构建,强化了审批信息化水平,实现了项目信息的高度共享和协调审批,全面提升项目审批效率和政府服务水平。

四、科学监管,遥感变化检测服务

规划项目审批落地后,最重要的是开展行之有效的监督管理,确保项目按照原规划执行。传统的建设项目监管与行政执法均是通过日常巡检或社会公众举报获取违规项目信息,其监管不及时,且目的性不强,还耗费大量的人力物力,通常还会引发诸多社会问题。

随着地理国情监测的深入开展,将对地形、水系、交通、地表覆盖等要素进行动态和定量化、空间化的监测,并统计分析其变化量,分析其变化趋势。所采取的技术手段为定期获取高分辨率遥感影像数据,通过对新旧影像的自动比对分析,发现地表变化,提取变化量。“多规合一规划项目监管可充分利用地理国情监测的工作模式和技术体系,在获取变化量的基础上结合项目备案资料进行地表覆盖现状分析,判定项目建设的合法性。

变化自动监测技术的引进,促使项目监管从典型性抽样监管向常规性全面监管转变,从纯野外监管向内业核准到外业验证的监管,从而提升了项目监管的科学性、精准性和高效性。保障规划项目真正落到实处,确保总体规划一张蓝图顺利实施,进一步提升政府公信力。

五、小结

自从20148月,国家发改委、国土资源部、环保部、住建部联合印发《关于开展市县多规合一试点工作的通知》以来,各试点市县在探索多规合一方面均取得了不错的成绩,值得学习借鉴。海南省作为第一个省域多规合一试点,也进行着积极探索。在多规合一中首次把测绘地理信息工作放在较为重要的位置,负责

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各类规划图斑的比对,梳理各类规划之间的矛盾和问题;建设信息共享和协同管理信息系统,全面服务于全省各类规划编制、审批、监督与管理工作。此工作安排充分显示出测绘地理信息部门在空间数据处理方面的技术优势和服务能力,同时也体现出地理信息系统在服务经济社会发展中处于越来越重要的位置。同时,通过服务于省级多规合一试点,也暴露出地理信息服务于专业领域的不足之处,需要逐步吸收经验与教训,不断完善服务体系,要充分抓住经济社会转型升级的重大机遇,增强测绘地理信息服务专业领域的能力,加快构建更为先进的测绘地理信息创新服务体系,更好的为经济社会发展作出贡献。

(作者单位: 海南测绘地理信息局

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