span style="font-family: "微软雅黑",sans-serif; line-height: 150%">

调研组成员为陈常松、常燕卿、熊伟、王硕，本报告由王硕执笔。

 

近日，财政部印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号），要求在行政事业单位全面推进内部控制建设工作。为此，国家测绘地理信息局召开视频会议，要求各单位要准确把握内控建设的内在要求，积极有效地推进内控建设。

按照国家局的部署，结合内部控制建设要求，2016年8月，测绘发展研究中心调研组赴陕西测绘地理信息局开展专题调研，期间发现国家测绘地理信息局第一地形测量队开展的“标准化测区”建设对于内部控制建设具有重要的参考价值。现将有关情况总结如下。

一、“标准化测区”的内涵

测区是生产单位承担测绘项目作业的区域。测区管理包括生产人员、仪器设备、技术方法与培训、质量控制、安全保密、检查验收、生活环境、精神面貌等方面。“标准化测区建设”是适应当前测绘地理信息事业快速发展，促使测绘地理信息管理更加科学、更加公平、更有效率、更可持续发展的理念。

“标准化测区”是单位为达到规范化管理的目的，对测区应达到状态进行的规定，是一套涵盖所有管理内容的行为规范，是单位规章制度、程序、规则的系统总合。

“标准化测区”具有整体性、结构性、层次性、开放性四个主要特征。整体性,就是统筹全局，将整体的功能和效益作为建设的出发点和归宿。结构性，就是优化结构组合，正确处理好质量管理体系、环境体系和规章制度之间的关系，达到最优解。层次性，就是处理好各个层面之间的关系，因层制宜、分类指导，做到逐级分解，各司其职，各负其责。开放性，就是重视和善于利用外部条件，通过吸收外部环境的有利因素来促进建设的发展。

“标准化测区”建设的内容为规章制度、体系文件、标准化测区工作指南等，涉及单位所有的规章制度和体系文件等，整体架构如图1所示。整体架构包括规章制度、质量体系和环境体系三大部分，每一部分都包括规定、程序和执行三个环节。规章制度部分，分为制度/文件汇编、制度细化及流程、执行结果等环节；质量体系部分和环境体系部分，分为体系手册、程序文件和执行结果等环节。标准化测区工作指南包括制定制度的规定以及细化的制度和流程。各种规定的执行结果则是标准化测区创建的成果。

图1 标准化测区与制度、体系的关系

二、如何建设“标准化测区”？

“标准化测区”建设包括管理制度流程化、标准化、流程信息化三个方面。

（一）管理制度流程化

1.管理制度与流程是什么关系？

管理制度是流程有序稳定运行的保障，解决单位正确地做什么事。流程是单位正常运转的基础，解决单位如何做事。二者相辅相成又相互促进，制度必须与流程相匹配，才能得到有效执行。

流程化管理是制度体系建设的进一步深化，能够有效打破部门壁垒，落实管理责任，强化制度执行力，进一步提升管理效率和精细化管理水平。

2.管理制度流程化怎么做？

管理制度流程化建设，应当对照规章制度，全面梳理其中表述的工作内容，按照工作执行的逻辑顺序，将工作内容进行分解、细化为执行步骤，并以流程图的形式固化。概括起来分为三个环节：梳理工作、分解步骤、固化流程。

（1）梳理工作

梳理管理制度中的工作内容，描述清楚每一项事务处理的过程和流转的时间、经办人、负责人、事务处理内容、部门、岗位及权限等，分清管理层面，厘清管理职责。

通过对工作内容的梳理，有助于及时发现管理工作中的漏洞和薄弱环节，修改完善未能满足当前组织管理需求的规章制度，从而优化管理链条，避免无章可循、有章难循等现象。

例如，将《文书档案借阅管理制度》进行梳理，得知：“需要借阅文书档案时，首先由申请部门或申请人提出申请并填写档案借、查阅登记表，经党政办公室主任审核（重要档案还需队长审批）、档案管理员复核后，即可借阅档案。档案的借阅期限通常为3天，借阅档案超过3天以上须经队领导审批。”

（2）分解步骤

针对“梳理工作”环节中每一条工作内容的梳理结果，按照事务处理的逻辑顺序，进行高度凝练并分解为能够执行的步骤。执行步骤中要保留时间、人物、部门、事务内容等有效信息。

例如，将《文书档案借阅管理制度》梳理后的结果进行分解，得到“文书档案借阅”的执行步骤，即“申请部门或申请人提出申请并填写档案借、查阅登记表”、“党政办公室主任审核”、“重要档案队长审批”、“档案管理员复核”、“档案借、查阅”、“档案资料归还”等共六项步骤。

（3）固化流程

将执行步骤以“流程图”的形式进行表达，并进行归档，便于该项工作流程的查阅和管理。

“流程图”方式不仅简单直观，而且也便于追溯工作执行的进程，及时掌握工作进度和效率。对“流程图”的执行也就是对管理制度的执行。

例如：“文书档案借阅”流程图如图2所示：

图2 文书档案借阅流程图

（二）标准化

1.为什么需要标准化？

标准化是通过运用标准化模板，将每项工作活动制定统一的标准，并能够按照标准化模板的信息记录，对工作活动中所涉及的制度、人员、责任等进行追溯，为提高制度执行力筑牢基础。

例如，将“管理制度流程化”中的“执行步骤”编制为标准化模板，形成统一规范的程序文件，程序文件包括时间、经办人、负责人、事务处理内容、部门、岗位及权限等有效信息，表现形式简单明了、重点突出、结构严谨、内容全面，充分体现“做什么、谁来做、怎么做、怎么监督考核”的流程化管理模式。

2.标准化该怎么做？

标准化主要包括九个方面，即制度建设标准化、行政管理标准化、测绘生产管理标准化、工作环境管理标准化、安全生产管理标准化、精神文明建设标准化、过程监控标准化、单位识别系统、其他应用设计等，如图3所示。

图3 标准化的内容

制度建设标准化。以规范的管理机制为基础，按照科学的制度分类别和分层级标准，运用标准化制度模板，构建涵盖测绘生产、测绘活动、组织管理、精神文化建设、监督管控等领域的制度集合，形成标准化制度体系。标准化制度体系包括制度的提出、编制、评审、发布、执行、评估、修订或废止等生命周期。

通过制度建设标准化，梳理职能定位、工作流程、规章制度，规范理顺工作流程，对现有规章制度进行科学分级分类和标准化改造，实现管理制度与各项工作活动相匹配，完善流程管理和制度管理运行机制。

行政管理标准化。按照精简、统一、效能的原则，细化日常行政管理、劳动人事管理、设备管理、财务管理等制度，明确各内设机构及职能部门职责及负责人分工，明确科室人员工作职责，明确具体提出需要外部协作事项，协调部门和岗位之间的联系，执行严格、清晰的工作流程，把本岗位、本部门日常活动的内容按统一标准的格式反映传递给相关部门。

测绘生产管理标准化。细化测绘生产项目管理、项目生产技术管理、测绘产品质量控制、培训等管理制度，对单位主要进行的控制作业、调绘作业、工程测量等作业进行规定，并制定有关的执行流程。

通过测绘生产管理标准化，能够及时、准确、全面掌握生产动态，对测绘生产过程进行有效的控制管理，使各项工作程序清晰、有章可循、责任明确、奖罚分明。

工作环境管理标准化。工作环境包括办公环境和测区驻地环境。测区驻地又分为租用单位房或民宅、招待所（旅社）、艰苦无人区等情况。针对不同情况，工作环境管理标准化要以“科学规划、规范整齐、环保达标、整体和谐”为原则，细化公共设施、防火设施、卫生环境、安全防护等方面标准及操作规程。

安全生产管理标准化。以“安全第一、预防为主”为基本方针，细化安全生产责任管理、测区安全生产管理、安全警示标志、成果资料安全保密等制度，制定每项制度的执行流程，将安全生产责任层层落实到中队、作业小组和每一个生产环节、每一个工作岗位。

精神文明建设标准化。细化队伍建设、人才培养、测绘文化等制度，并制定相关制度的执行流程。

过程监控标准化。细化对单位管理制度、规则、流程（程序）等执行情况进行监督的规定，并制定执行流程。

通过过程监控标准化，检查各项活动是否达到要求以及实施与保持情况，发现存在的问题并予以纠正，收集建设过程中的成功经验、创新点和合理化建议，不断丰富和完善标准化测区的内涵，推动建设活动持续深入开展。

单位识别系统。将视觉识别系统和行为识别系统统一标准。其中，视觉识别系统包括大队标志的图形、字体、颜色和辅助标志等。行为识别系统包括大队行为识别核心理念、大队职工职业道德规范、大队职工基本行为规范等。

其他应用设计。以视觉识别系统和行为识别系统为基础，进行统一的应用设计，包括测绘成果和资料系列的光盘、图桶、资料盒、资料袋、装订封面、保密手机柜、保密标识贴等，办公用品系列的随身软抄本、多用信封、办公类信纸、PPT模板、电视视频背景模板、手提袋等，单位公共区域系列的办公室门牌、公共布告栏、楼层指示牌、单位形象墙、队旗、消防器材警示贴、洗手间标识等，职工形象系列的春秋夏服装、工作证、多功能折叠伞、太阳棚测伞、遮阳帽、随身工具包等，安全警示系列的安全警示牌、机房警示标志、安全警示背心等。

（三）流程信息化

流程信息化，是通过利用信息技术，对工作流程进行定制建模、集成管控，搭建支撑多部门业务协同、各类信息管理系统互联互通的一体化工作平台，将信息资源进行整合、优化与提升，消除信息“孤岛”，实现统一用户认证、统一流程引擎、统一数据中心和统一移动应用，为各项工作活动提供统一的数据资源和技术环境资源，有效解决信息碎片化、应用条块化、服务割裂化等问题，是提高管理制度执行力的重要手段。

一体化工作平台的建设，包括政务管理系统、外业活动移动端管理系统、成果服务系统等。各类系统无缝衔接、信息共享、业务协同，全面提升了综合管理效率。其中，政务管理系统，是面向组织管理、生产管理、监督管控等工作活动综合集成的信息平台。外业活动移动端管理系统，是以移动终端为载体，面向外业活动人员组织管理的信息平台。成果服务系统，是面向用户的测绘地理信息成果分发服务提供系统。

三、结语

内部控制建设，旨在通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，达到实现控制目标的目的。内部控制建设既是行政事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，是推动行政事业单位高效、持续、稳定运行的基础。

调研组认为，国家测绘地理信息局第一地形测量队开展的“标准化测区”建设，对当前开展的内部控制建设具有参考，对于促进单位管理理念创新、制度创新、文化创新，保障测绘地理信息事业转型升级“蹄疾而步稳”、发展更上新台阶，推进测绘地理信息供给侧结构性改革，具有重要意义。

 

上一篇：库热西局长：抓住机遇，勇于创新，全面推…

下一篇：王春峰副局长：新型基础测绘建设的新思路