陈常松：测绘地理信息“5+1”服务格局的内涵初探
span style="font-size: 10.5pt; font-family: "微软雅黑",sans-serif; line-height: 150%"> 本文根据国家局测绘发展研究中心陈常松在2016年国家测绘地信局党校处级班上的讲课录音整理，经本人审阅。 打造测绘地理信息“5+1”服务格局，是国家测绘地信局...
- 作者：测绘发展研究中心来源：测绘发展研究中心|2017年02月08日
本文根据国家局测绘发展研究中心陈常松在2016年国家测绘地信局党校处级班上的讲课录音整理，经本人审阅。
打造测绘地理信息“5+1”服务格局，是国家测绘地信局“十三五”规划重要内容，是推动测绘地信转型发展的重要组成内容。如何将这一部署落地，需要对其具体内涵及时进行解读。
一、什么是“5+1”服务格局
下面我重点介绍一下“5+1”服务格局的“5”的具体内涵。
1.新型基础测绘
首先是基础测绘，基础测绘的工作内容是法定的，《基础测绘条例》第二条第2款中提到“基础测绘，是指建立全国统一的测绘基准和测绘系统，进行基础航空摄影，获取基础地理信息的遥感资料，测制和更新国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品，建立、更新基础地理信息系统。”这里面包含了法定的各级测绘地理信息部门能够从事的五项基础测绘相关业务，这也是基础测绘的核心业务。
新型基础测绘主要是对传统基础测绘的变革。它是传统基础测绘的发展和革新，在服务格局中处于基础性、先导性地位，集中体现测绘地理信息标准化、规范化、高精度特征，主要面向经济建设、国防建设和社会发展提供标准化的、基本的“保障”服务。这里面有一些关键词，一是“发展”和“革新”，既有继承，又有发展。二是“基础性、先导性、标准化、规范化、高精度的保障服务”，这些词的中心思想，就是要保持整个基础测绘多年来形成的优势和特点不变，其在国民经济和社会发展中基础性的地位不变，基础测绘宏观管理制度和队伍不变。而变的主要是技术形态和服务方式。
具体的，这种新型化的变革有两方面的内容，一是业务转型，由现在相对完善的生产技术体系、技术标准体系、产品体系和服务模式转变成符合时代要求的新的一种状态。二是体制机制的改革，也就是业务保障制度要转型，主要是体制问题，即事业单位和队伍支撑问题、管理制度和法制化的问题。
转型主要针对以下几个方面的问题。第一，现在基础测绘不符合应用的需要，主要是生产理念，在传统技术条件下，基础测绘的主要任务是制图，在从模拟测绘向数字化测绘转型的过程中实际上完成了技术形态的转型（即生产4d产品），技术发生变化之后，生产效率大大提高，服务效果大大提高，整个测绘地理信息领域发生了革命性的变化，但没有实现理论层次的突破。例如在IT领域内，数据库是核心，我们当初没有把理念完全转换成IT的思维模式，即地理信息数据库模式。鉴于此种情况，我们在理念上要发生变化才能更好的将测绘地理信息技术和数据应用于国民经济和社会发展之中。第二，公益性服务和市场化服务边界模糊。传统测绘转换到数字化测绘之后，生产效率提高，单位内部出现人员冗余的问题。一部分人员就需要依靠市场上的项目来供养，有些地方市场发展的很好，又反过来从市场上招人来做项目，这样的状况延续下来，出现了事业单位事企不分的情况，也造成了单位之间同质化情况严重，恶性竞争产生，甚至进一步与市场上的企业也形成了不当的竞争关系，因此必须要理顺和调整。第三，重复建设和共享困难。测绘工作是生产和提供地理信息服务的，是高技术产业和信息化的重要组成内容，信息化的最基本含义是要促进信息共享，测绘地理信息部门之间的信息现在共享困难，这其实就是管理体制的问题，是体制造成的信息孤岛。重复建设是计划体制带来的，财政投入模式决定了重复测绘的产生。第四，基础测绘工作范围仅仅覆盖陆地国土，海洋还有国际上的测绘没有进行过，这和我国在国际上的政治和经济地位是不相称，特别是海洋测绘这一块。第五，泛在化问题，泛在化是跨体制的，现在随着技术装备的发展，测绘的门槛变得很低，再加上大数据的问题，都需要统一解决。
2.地理国情监测
早在十几年前，国家局即提出“按需测绘”理念，并努力在实践层面落地。但是，效果一直不太理想。当时，也没有多少人想清楚这到底为什么？直到最近，在规划纲要修编期间，我们才对这一问题有了一个比较契合实际的认识：通过《基础测绘条例》将基础测绘的工作内容法定化可能是一个重要原因，甚至可以说是主要原因。所谓法定化，其含义就是基础测绘的工作内容是由法规确定的——理论上，它应随着用户需求的变化而变化。也就是说，如果用户部门提出的需求超出了《基础测绘条例》所确定的那5项内容，那么基础测绘这项业务是很难满足用户要求的。
地理国情监测就是在这种“按需测绘”新思路亟待落地，而基础测绘要满足不了要求的情况下提出并开展的，是面向应用的，是为更灵活地满足经济社会发展的需求而存在。
目前我们在推进地理国情监测的常态化。常态化的关键有两方面。一是业务保障制度。二是业务建设，业务设计根本出发点就是应用。在地理国情监测方面，有四个重要理念需要坚持。第一个理念，地理国情是重要的基本国情，这是《国务院关于开展地理国情普查工作》文件中定义的，李克强总理和张高丽副总理讲话中也提到过。那么什么叫做基本国情？发展研究中心做过一个解读，发表在《测绘地理信息调查研究建议》上面。通俗地讲，学校地理教科书中所有涉及到国情的一些数据、指标就是基本国情，这些数据必须最准确、最权威，必须代表国务院和各级政府的观点，地理国情监测的成果必须满足此类需要，此外一切在公开场合发布的地理信息都应该来源于地理国情监测成果。第二个理念，地理国情监测是测绘工作。测绘工作强调权威性、标准化和连续性。第三个理念，地理国情监测是按需测绘，和基础测绘是不一样的，整个工作环节中应该加入需求分析。第四个理念，地理国情监测是国情调查研究。应当主要从这几个方面考虑地理国情监测业务建设问题。
3.应急测绘
第三项业务就是应急测绘。应急测绘是基础测绘的服务延伸，是测绘地理信息工作与国家应急工作相结合所形成的新业务、新服务，与应急救援等系统共同构成我国应急体系。其是落实测绘地信部门在应急工作中重要职责的抓手。《国家自然灾害救助应急预案》是这样阐述测绘部门在应急测绘中的职责：在“灾害预警响应”方面，“测绘地信部门根据需要及时提供地理信息数据”。在“国家应急响应”方面，“国家测绘地信局准备灾区地理信息数据，组织灾区现场影像获取等应急测绘，开展灾情监测和空间分析，提供应急测绘保障服务”。在“灾后救助和恢复重建”方面，“测绘地信部门负责灾后恢复重建的测绘地理信息保障服务工作”。
目前，国家局的应急测绘项目正在进行中，应急测绘保障服务机制也基本建立起来了。项目主要包括这几方面内容，航空应急测绘系统建设，应急现场勘测系统建设，应急测绘快速集成处理与分发服务系统建设，应急测绘地理信息资源共享系统建设。应急测绘保障服务机制包括行业应急测绘保障服务统筹协作机制，军地、部门间应急测绘保障联动协作机制和应急测绘保障服务制度体系。实际上应急测绘保障服务机制的挑战来自于怎样调动企业参与的积极性，怎么正确处理测绘地理信息领域的政商关系，这个还需要进一步深入考虑。
4.航空航天遥感测绘
第四项业务，航空航天遥感测绘。航空航天遥感测绘是原航空摄影项目的发展，目前仍然是测绘地理信息部门开展基础测绘工作的信息来源，是卫星测绘新业务发展的前奏。
以往航空摄影测量被认为是一个工作环节，但现在被提出作为和基础测绘一样的独立业务，这里面是有原因的。
现在，开展资源环境和生态等方面的调查、研究、评价和监测都需要基于航空航天遥感技术和数据。为了在大规模的应用中正确使用航空航天遥感技术，两个条件必须具备：一是，高质量的航空航天遥感影像。精度高、质量好，少云覆盖的影像肯定能被更好的应用。二是，正确的地理空间定义。测绘是描述地理空间的，描述地理空间的语言主要是地图语言。遥感本身获取的只是影像（照片），如果不和测绘结合起来，就没有实际应用价值，只有把测绘部门的地理空间定义与其结合起来，才能成为一项非常重要的技术手段。但是现在很多部门在进行各类调查的过程中尚没有这种意识。如影像未经正射校正、地形纠正就直接使用，必然造成长度、面积等相关计量结果的失真。因此只有具备了上述两个条件才能正确使用航空航天遥感技术，也才能正确地获得资源环境和生态的调查结论。鉴于此，在进行资源环境和生态的调查之前，就有一系列共性技术服务在其中，这一系列共性服务就是把航空航天遥感影像和测绘工作或者和对地理空间的定义结合起来，使得后续的应用在正确的技术平台上运作。这是很重要的，并且现在这方面的需求是很大的，这一需求也是航空航天遥感测绘提出的原因和价值所在。
在将以往的航空摄影过渡到航空航天遥感测绘，并形成一项业务的过程中，首先要解决的思路问题。看看教科书上对航空摄影测量的定义：航空摄影测量指的是在飞机上用航摄仪器对地面连续摄取像片，结合地面控制点测量、调绘和立体测绘等步骤，绘制出地形图的作业。
可以看出航空摄影测量最终目的是绘制出地形图，从数据获取到数据处理，这种应用是一种线状的流程模式。到了上个世纪六十年代，美国人发明“遥感”一词，美国陆地卫星的业务化广泛应用，航空摄影测量技术逐渐超出地形图测图应用，而被广泛应用于环境、资源、大气、海洋和地质、农业、林业等领域，由此技术和应用之间实际上成为“一对多”的关系。因此我们必须转变思路，不能仅仅局限于测图这一单一应用领域，要在众多应用之中把共性技术找出来，找准整体需求。这一方面国家局已经做了一些工作，如在资源三号卫星的3级以上产品的生成过程中，一些精校正的技术操作都是由测绘部门完成的，这也是正确使用相关影像数据的基础。
5.全球地理信息资源建设
最后一项业务是全球地理信息资源建设。“十三五”规划中已经将此项任务阐述的很明确，前面也提到过，它的意义是重大的，这里只谈一些必要性。习近平总书记提出“中国同世界深度互动、向世界深度开放”，这就要求测绘部门深入贯彻中央的整体部署。十八大之后从国家经济建设、国防建设到国家安全角度的战略理念都发生了非常大的变化，测绘部门要为国家一系列重大战略的实施做好保障工作。
二、如何推进“5+1”服务格局的形成
以上是我汇报的第二个方面的内容，下面我谈一下国家局的一些想法。
（一）五项业务如何定位
——新型基础测绘：做好做实，转变生产组织和服务模式。
——地理国情监测：作为转型升级的重要突破口。
——应急测绘：作为重要业务形态。
——航空航天遥感测绘：作为事业发展新格局的重要支撑。——全球地理信息资源开发：作为保障国家安全、实施国家战略、参与全球治理、建设测绘强国的基础性工作。
要从上述定位出发，全局谋划未来的改革问题。坚持的原则：
一是坚持问题导向，包括整体与局部的问题，主要矛盾和具体环节的问题，现在和未来的问题和怎么可持续发展的问题。
二是坚持统筹规划，即坚持国家局党组的统一领导，同时“一把钥匙开一把锁”。
三是坚持职责分明，进一步明晰国家测绘地理信息行政主管部门和国家基础性、公益性测绘队伍的职能职责，将事业单位真正转到市场干不了或是不愿意干的职责上来，切实履行好《测绘法》和国家赋予的职能职责，干好自己该干的事。
四是坚持开放共享，要解决地理信息资源的共享问题，部门间、地区间、军地间。
