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测绘地理信息区域协调发展有关问题研究

  我国测绘地理信息区域协调发展事关测绘地理信息事业发展全局。新的时期,必须紧密围绕国家区域发展重大战略,准确掌握各地区测绘地理信息发展实际,从提升国家和地方测绘地理信息保障服务能力、促进全国测绘一盘棋的角度出发,研究制定切实可行的测绘...

作者:熊伟来源:测绘发展研究中心|2016年03月31日
  我国测绘地理信息区域协调发展事关测绘地理信息事业发展全局。新的时期,必须紧密围绕国家区域发展重大战略,准确掌握各地区测绘地理信息发展实际,从提升国家和地方测绘地理信息保障服务能力、促进全国测绘一盘棋的角度出发,研究制定切实可行的测绘地理信息区域协调发展策略。

  一、我国区域发展重大战略有关情况

  从“十五”开始,国家陆续实施了西部大开发、振兴东北、促进中部崛起、鼓励东部率先发展等覆盖全国的各有侧重的区域发展战略。十八大以后,我国经济进入新常态,“一带一路”、京津冀一体化、长江经济带和珠江—西江经济带等国家发展战略拉开了中国新一轮改革开放转型实施新区域开放开发战略的帷幕。其中,“一带一路”即丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路在国内覆盖范围包括西部所有省(区、市)、东部和南部所有沿海省(区、市)以及我国所有边境省(区、市),长江经济带涵盖东中西部9省2市 ,京津冀一体化发展涉及北京、天津和河北省全部11个地级市 ,珠江—西江经济带 覆盖广东、广西、云南、贵州。至此,我国已经形成了多维度、矩阵式的国家区域总体发展战略。深入实施这些区域协调发展战略,需要加强各区域内或区域间基础设施、水资源等一体化建设和综合管理以及贸易、物流、产业布局等经济活动,这些都离不开时空地理信息数据的基础支撑、以及空间一体化综合管理和服务平台的战略保障。

  二、我国测绘地理信息区域发展的差异性

  “十二五”以来,全国31个省测绘地理信息均取得了不同程度的发展,特别是在测绘基准现代化建设和基础地理信息资源建设方面,相比“十一五”时期有了明显提高。但是,从地区间的发展情况来看,在CORS系统建设、基础地理信息资源建设、地理信息公共服务以及地理信息产业发展等方面,还存在较大差异,统计时间截至2015年9月30日,统计数据源自测绘地理信息发展“十二五”总体规划纲要执行情况评估)。

  结合上述内容,综合各省测绘地理信息发展实际情况,进一步分析得出:

  (1)西部地区及经济欠发达地区在CORS系统建设、基础地理信息资源建设等方面相对落后。其中,黑龙江、四川、甘肃三省1:1万地形图还有部分空白区,主要分布在高山或边境等区域;内蒙、西藏、青海、新疆等是我国面积最大的四个省区,合计国土面积为478.53万平方千米(大约是国土面积的一半),1:1万地形图必要覆盖范围共计267.8万平方千米,共完成了大约130.66万平方千米1:1万图的必要覆盖,西藏从“十二五”时期才开始启动1:1万地形图测绘工作,必要覆盖范围的覆盖率不到 20%。黑龙江、甘肃、内蒙、西藏、青海、新疆等六个地区是丝绸之路经济带的覆盖区域,新疆是其核心区;四川是我国长江经济带的上游地区。为此,必须更加注重区域协调发展、加快这些地区的基础地理信息资源建设,提升对国家重大战略实施、对地区经济社会发展的保障服务能力。

  (2)东部地区在天地图节点建设、数据整合、推广应用等方面做得较好,西部地区的网络化地理信息服务相对落后。地理信息公共服务平台天地图是新时期提升测绘地理信息公共服务质量和效率的重要抓手,是“互联网+”在测绘地理信息领域的重要体现。从“十一五”末开始,国家测绘地理信息局就组织开展了“以促进网络化应用为目的”的天地图建设,截至2013年底,全国已建成30个省级节点(除西藏外)。经过2-3年的运行实践,各省级节点的发展程度不一,山东、福建、浙江、江苏等省级节点在数据覆盖、信息集成、省市融合、与主节点融合、数据更新、支撑环境、服务状态、宣传推广、应用政策、应用服务、投入机制等方面发展较好;贵州、云南、宁夏、内蒙古、新疆、青海等西部地区省级节点发展相对落后,而这些地区正是我国丝绸之路经济带的覆盖区域,为此,从提升对国家重大战略实施的基础服务和战略支撑能力的角度来说,必须大力加强相应区域的网络化地理信息服务能力建设,发挥更大的经济和社会效益。

  (3)直属局和经济发达省份测绘地理信息部门的专业技术人才(包括高学历)相对较多。人力资源是第一资源,通常能够反映某个单位、某个地区的发展实力和潜力。省局直属事业单位人员总数、省局硕士研究生及以上高学历技术人才总数和其占总技术人员比例等指标能够一定程度体现各地测绘地理信息部门的发展实力,后两者尤为重要。目前,四个直辖市以及四川、陕西、湖北、浙江测绘地理信息部门的博士总数占所有省局博士总数的近80%。同时,四个直辖市、三个直属局(除海南)、中部地区(湖南、湖北)、东部和南部沿海地区(江苏、浙江、福建、广东、广西)测绘地理信息事业单位专业技术人才(包括高学历)相对较多,中部、西部、东北其它地区测绘地理信息事业单位在高学历专业技术人才方面存在较大差距。其中,高学历人才数量最少的省(除西藏)只有最多省的1/20,而高学历人才数量排名前十位的至少是后十位的2倍。

  (4)我国地理信息产业发展较好的地区主要集中在环渤海经济区(以京津冀地区为主)、长江中下游地区(湖北、江苏、上海等)、东南沿海地区(广东、广西和福建),东北和西部地区的地理信息产业发展相对落后。一方面,测绘资质单位总数、甲级测绘资质单位数量以及测绘资质单位从业人员数量等三项指标能够较大程度地反映各地的地理信息产业发展实力。目前,测绘资质单位总数排名后十位的基本分布在西部地区(除四个直辖市和海南局),甲级测绘资质单位数量排名后十位的基本都分布在西部地区和东北地区(除倒数第十位广西),测绘资质单位从业人员数量排名后十位的也基本分布在西部地区和东北地区(除三个直辖市和海南局)。另一方面,企业发展情况能够一定程度反映一个地区的产业发展实力。目前,已经上市的25家地理信息企业有23家分布在这些区域,14家集中在北京,7家分布在广东和江苏 ,2家分布在西南的四川,1家分布在西北的陕西。同时,2014年中国地理信息产业协会评选的地理信息产业百强企业中,37家分布在京津冀地区,20家分布在长江中下游地区(湖北、湖南、江西、安徽、浙江、江苏、上海),11家分布在东南沿海地区(包括珠三角经济区的广东、西江的广西和海西经济区的福建),7家分布在东北地区(辽宁和吉林),6家分布在西北地区(陕西、青海、内蒙、兰州和新疆),仅2家分布在西南地区(四川、重庆),这也就是说合计占国土面积超过72%的东北和西部地区(11省区市共694.5万平方千米)的百强企业数量只占全国的15%。

  三、促进我国测绘地理信息区域协调发展的有关建议

  当前,我国测绘地理信息事业发展存在区域间不平衡、不协调等问题,很大程度上受地方经济发展和地理环境条件的影响。为此,应根据不同地区经济社会发展水平及其对测绘地理信息保障服务需求特点,围绕国家区域发展重大战略,立足不同区域的测绘地理信息发展薄弱环节,研究制定有针对性的区域发展促进策略,加快推动全国测绘地理信息事业的协调发展。

  (一)研究探索不同区域的发展重点

  根据当前测绘地理信息事业在地区上的发展特点,结合各省区市经济发展现状,围绕一带一路、京津冀一体化、长江经济带、珠江—西江经济带等国家重大经济和区域发展战略,明确各区域发展重点。

  西部地区应对接丝绸之路经济带建设需要,重点加强现代测绘基准体系建设,加快建立面向中亚-西亚的北斗地基增强系统,实现北斗导航产业化应用。着力提升基础地理信息资源快速获取能力,完成“空白”区测绘,不断拓宽基础地理信息资源必要覆盖范围,全面融入丝绸之路经济带建设。

  东北地区应重点提升高分辨率遥感影像获取和应用能力,全面完成“空白”区测图,发展面向俄蒙日朝韩的北斗卫星导航产业和遥感产业,为振兴东北和提升面对朝日韩的国家安全防范能力提供保障服务。

  中部地区应重点加强北斗导航产品研发,增强地理信息资源综合获取能力,加强科技自主创新和科技成果转化及应用,发展劳动密集型数据加工业以及知识密集型信息服务业,为长江经济带和中部地区崛起战略实施提供更好的服务保障。

  东部和南部沿海地区应重点加强陆海统一测绘基准建设,加快推进海洋基础地理信息资源开发建设,强化地理国情监测应用,建立长三角、珠三角、北部湾以及辽东和山东半岛等各有特色的地理信息产业集群,为国家东部地区转型升级和21世纪海上丝绸之路建设提供有力服务保障。

  京津冀地区应重点加强地理信息数据快速更新和开放共享,提升面向政务的服务能力,发展地理国情信息知识化服务,着力地理信息新技术、新产品和新设备的自主研发,培育具有国际影响力和竞争力的地理信息企业,为首都经济社会转型发展和京津冀一体化建设提供服务保障。

  (二)促进区域间的协作发展

  建立面向国家重大战略实施需要的需求对接制度,加大跨行政区域的新型基础测绘统筹力度,建立比较稳定的区域基础地理信息资源共享机制,充分发挥区域测绘地理信息对国家区域发展战略的支撑和保障作用。加强区域统筹规划,根据一带一路、京津冀一体化、长江经济带、珠江—西江经济带以及国家西部大开发、促进中部崛起、振兴东北等老工业基地等国家区域和经济发展战略的总体要求,加快制定相应区域的测绘保障服务行动计划,推动区域内北斗CORS系统的联网和协同服务,统筹区域内高精度基础地理信息资源获取,推进地区间基础地理信息资源的充分共享和高效服务。建立健全东北、华北、华东、西南、中部、西北等跨地区测绘联席会议制度,重点加强京津冀地区、长江经济带区域、丝绸之路经济带西北区域、粤港澳地区、东南沿海区域以及国家测绘地理信息局京外直属单位间的交流协作,形成在新型基础测绘、地理国情监测、应急测绘、智慧城市、测绘科技等方面稳定的合作机制,促进区域测绘协调发展。

  (三)加强对发展相对落后地区的支持

  抓住国家大力扶持经济落后地区发展和推进区域协调发展的有力时机,加强对测绘发展相对落后地区的支持并形成稳定的工作机制。加大中央财政对地方建设的支持力度,通过购买服务等形式加强中央对地方基础测绘建设的直接投入支持。继续做好边远地区、少数民族地区基础测绘专项补助经费有关工作,引导地方政府增加基础测绘投入。加强国家和发展领先地区测绘部门对发展相对落后地区测绘部门的援助,将各省区市经济发展变化和各地区测绘发展现状作为确立年度支持对象的重要参考和依据,制定年度支持计划,重点加强数据、技术、装备、人才等方面支持。在国家测绘重大专项的立项和实施工作中优先考虑发展相对落后地区的需要。

  (作者单位:国家测绘地理信息局测绘发展研究中心)

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