当人们在享受导航地图提供的便利、感叹数字城市带来的变化时，很少会联想到测绘这个行业，但是，这些与地理信息系统相关的产品和服务却都脱离不了测绘提供的基础数据。信息化测绘时代的来临，如何全面提高测绘部门的监管、保障和服务水平，大力促进地理信息产业发展；怎样推动测绘数据的增值开发和商业服务，带动电子商务、现代物流等新兴产业的发展。带着这些问题，中国计算机世界报执行总编辑孙定走访了国家测绘局国土测绘司胥燕婴司长。

支撑——从产品到服务的转变

核心观点：信息化测绘体现的就是一个支撑作用，测绘的主要功能从原来单纯地提供测绘产品转换为提供地理空间信息综合服务。

孙定：以前人们心目中的测绘都是非常专业的领域，好像IT与测绘也距离很遥远。但是近年来，城市的管理、中西部地区的开发、青藏铁路等重大工程建设以及防洪救灾等工作中，测绘发挥的作用越来越大。国家测绘局制定的《测绘科技发展“十一五”规划》纲要指出，“十一五”期间，要初步形成信息化测绘体系。信息化测绘将在哪些方面发挥功能？

胥燕婴：信息化测绘的基本体现就是一个支撑作用。南水北调、西气东输、无线电管理、环保监控、灾害监测等国家重大工程都离不开测绘工作的重要支撑。“十一五”期间，国家按照分级管理的原则，要重点更新完善1:5万比例尺基础地理信息数据库，完成我国西部地区200万平方千米范围1:5万地形图空白区测图任务，建设新一代大地测量基准，开展海岛、海礁测绘工作，各地区重点推进1:1万和城镇大比例尺基础地理信息数据库建设，目标是基本建成数字中国地理空间框架，为全面建设小康社会提供全方位的测绘保障服务。

测绘的主要功能从原来单纯地提供测绘产品转换到了提供地理空间信息综合服务。目前由测绘局提供使用的数字化测绘产品模式主要有数字线划地图、数字高程模型、数字栅格地图、数字正射影像图等。数字中国地理空间基础框架已初具规模。

在政府服务方面，利用多尺度地理空间数据库，叠加相关专题信息的国务院综合国情地理信息系统，已经成为国务院领导进行重大决策的重要辅助工具；国家基础地理信息中心利用国家基础地理信息系统1:25万数据库等，量算南水北调“大西线”调水线路的各种高程、长度、剖面参数，对 “大西线”工程设想进行可行性科学论证，为有关部门提供了决策依据。另外，完善政府基础地理信息门户网站、开发网上产品也是测绘信息化的一项重要工作。

测绘提供的综合服务加快了政府部门的信息化发展。信息化测绘促进了一些部门的管理方式的变革，提高某些领域的信息化水平和工作效率。例如广电部在西部进行基础设施布局时，就是利用测绘资料和地理信息技术，掌握地形情况、基站覆盖情况，再结合居民分布情况，进行选点建站。

交通部门利用测绘提供的准确数据，包括道路位置、宽度、长度，叠加路面设施的情况，例如每一段道路是几级道路，路基、路堑、路面铺装情况，道路附属设施情况，与交通部门原来掌握的一些表格或文字数据综合，能帮助交通部门有效管理，比如哪个地方塌方了，应该采取什么措施，指挥中心的负责人坐在屏幕前就可以一目了然。

新农村是国家重点建设项目之一，测绘的服务功能还体现在农村基础设施的布局以及农村规划图的制作上，以及提供农业信息化基础平台，促进农产品的加工和流通。

在企业服务方面，有了共用地理信息平台，要鼓励企业开展增值服务，比如商业网点布局、物流配送、输电配电等应用。要支持企业对地理信息系统平台的使用，推动导航定位、智能交通、电子商务、现代物流等新兴产业的发展。

在公众服务方面，随着社会经济的快速发展，人民生活的各方面对基础测绘成果的需求量越来越大，对测绘成果形式和服务手段的要求也越来越高。通过地理信息系统服务网站，用户可以更加方便、快捷地获取基础测绘成果以及各种相关信息。

孙定：在信息化测绘体系建设过程中，测绘面临哪些新的挑战？

胥燕婴：信息化测绘简单地来理解，就是需要做到数据获取实时化、数据处理自动化、信息服务网络化和信息应用社会化。

首先应解决测绘工作者观念的转变，以及测绘部门基本职能的转变，现在我们要从提供产品转换到提供服务。应提高测绘自主创新能力，加强测绘科研院校和测绘生产基地、地理信息中心等测绘单位的协作，建立产学研相结合的测绘科技创新体系。

中国地域辽阔，地形复杂，社会经济处于快速发展阶段，应用需求面广，现在存在的主要问题就是要加大基础地理信息更新力度和服务水平。技术方面，数据获取能力和自动化批处理能力都有待加强，产品的加工能力以及传输手段都会对服务能力造成影响。

　　

孙定：我们也看到，许多城市都开始在建设“数字城市”，在这些数字城市试点项目中，测绘工作发挥了哪些作用？国家测绘局扮演了什么样的角色？

胥燕婴：基础测绘在数字城市的建设中同样发挥了很大作用，国家测绘局、国务院信息化办公室和地方政府正在采取联合共建的方式，目前已开展了30个数字城市地理空间框架试点建设工程。主要内容是建设统一的基础地理信息公共服务平台，开发典型应用示范项目。统一规划，统筹协调，避免资源浪费和重复建设。首先建立一个公共平台，统一数据目标、数据内容、数据格式。有了准确的基础测绘数据后，再将地下管线、道路桥梁、建筑设施等信息叠加上去。在此基础上，推进城市应急、公安、智能交通、电子政务等应用，保证城市可持续发展。

目前，数字城市的建设还在示范阶段，各个城市的应用侧重点都有所不同，每个城市要根据自己的特点，以两个试点应用为龙头，比如数字房产、土地管理、数字医疗等。其他应用要叠加在统一平台上，而不能像建烟囱一样，有一个应用建一套地理信息系统，造成资源浪费、基础信息重叠、标准不一。

这项工作最好由各省、市政府推进，由业主单位建设和维护，才能做到上下贯通，带动城市良性发展。比如北京市东城区的网格管理，现在许多城市都在推动这样的模式，使城市管理工作精细化、统筹化。2008年奥运会开幕之前，青岛市也在积极把旅游、交通、市政资源集成在基础地理信息平台上，更好地为奥运服务，并带动地区经济发展。

数字城市搞了很多年，各地的发展水平和认知度都不一样，应用的推进程度也不一样，但是作为基础平台来源的测绘数据，在各个数字城市项目中都是首先需要建立的，因此要保证测绘数据的准确性、现势性，做到可持续发展，为今后的升级改造奠定基础。

在“数字城市地理空间基础框架建设”工作中，国家测绘局主要发挥政策引导、规范标准、组织试点工程来引导推进的作用。我们提出了工作的总体原则和目标，确立了国家、省、城市共建共享，政府主导、多部门参与的模式，组织制订了统一的技术指导性文件和数据标准，在此基础上，通过总结经验并加以推广，引导、促进全国数字城市建设的健康、快速、可持续发展。
 

监管——在“保密”和“公开”间博弈

核心观点：空间位置服务在“保密”和“公开”的天平上从来没有平衡过。近年来，电子地图信息不断增加，它在提供一定服务功能的同时，也带来 
了许多安全隐患。测绘产品的市场化面临新的难题。

孙定：基础地理信息系统建设属于基础测绘，是社会公益性事业，应该向社会提供公共服务，但是在地理信息系统共享的同时，也不乏安全隐患。测绘部门以前就是进行测绘，现在存在一个怎么样来管理市场，督导、制定政策，让市场健康发展的问题，这方面你有什么样的看法？

胥燕婴：空间位置服务在“保密”和“公开”的天平上从来没有平衡过。随着大家对公共地理信息的需求越来越大，为了提供更好的服务，信息共享和公开是必不可少的。同时，我国是一个发展中国家，保守国家秘密、保证信息安全，对国家的和平发展也是至关重要的。然而，如何把握这一尺度，基本原则就是“该保的保住、该放的放开”。

一段时间以来，由于一些互联网信息提供者维护国家版图、保证国家安全和遵守地图管理法律、法规的意识淡薄，造成网上地图出现了一些影响恶劣的政治性问题和严重的泄密问题。在国际上，由于在Google Eerth在线地理信息服务软件提供的卫星地图上，可以看到非常清晰和详细的地理信息，一些国家已经提出它对本国国家安全构成了潜在威胁。

电子地图行业仍然属于测绘范畴，网上地图传播面广，容易复制下载，影响范围大，测绘产品的市场化面临新的难题。但是这并不意味着因噎废食，我们正尽可能地在可行范围内出多品种地图，根据国家测绘局、新闻出版总署和信息产业部《关于加强网上地图管理的通知》规定，网站登载的地图应使用曾经在网络以外载体上依法出版的地图或从国家测绘局网站下载的地图；并将登载的地图报所在地省级测绘主管部门和新闻出版局备案。

基础测绘这部分数据属于上游，各种服务类地图属于下游，现在上、下游都在快速地发展，上游发展主要还是为了下游更好地应用，而下游的开发如果没有上游的资源，也会源尽而绝。因此打开中间的瓶颈很关键，即要把从上游向下流转换过程中的保密及数据处理这个中间环节处理得更好。

孙定：导航电子地图是个新兴的产业，由于电子地图传播速度快、传播范围广，发展非常迅猛，以往制定的法律、法规往往对这一领域针对性不是很强，因此，国家测绘局在产业政策制定方面也加强了力度。目前导航电子地图制作资质的审核有哪些规定？是否存在一定的门槛和数量上的限制？

胥燕婴：今年国家测绘局分别在6月份和4月份批准通过了3家具有导航电子地图制作资质的企业，加上原来的9家（其中有一家已经被收购了），这样行业内就有11家企业拥有了资质。结合导航电子地图制作的特点，国家测绘局制定了《导航电子地图制作资质标准》，作为《测绘资质分级标准》的补充标准。 申请导航电子地图制作资质的企业必须是全内资的，注册资金要有5000万元，企业测绘专业技术人员要80人以上。在保密方面，这些企业不得雇用境外人员，并且应按有关规定对涉密人员进行审查、教育、培训。另外，企业所拥有的仪器设备也会作为一项考核指标，对导航仪系统、GPS接收机、野外采集作业车、野外网络传输存储设备等均有数量上的要求。

只要符合条件的企业就可以申请资质，每年没有限额。但它们必须拥有完整的导航电子地图制作工艺技术，具备独立完成导航电子地图设计、编辑、制作的能力。

申请导航电子地图制作资质的单位，除符合《导航电子地图制作资质标准》的各项考核指标要求外，还应当符合《测绘资质分级标准》规定的其他考核条件。

国家测绘局通过对导航电子地图的空间位置和内容做出安全处理的限制性标准，使其达到公开出版、传播和使用的要求，从另一个角度来说这也促进了导航电子地图产业健康、有序地发展。

跨越——解“共享”与“标准” 两大难题

核心观点：标准化问题已成为制约我国基础地理信息共享的一大瓶颈，要从技术标准和建设机制两方面解决。

孙定：在信息化领域中，“标准统一”是一直以来的一 
项难题，“标准缺失、重复交叉、使用混乱、难以协调”矛盾越来越突出，在地理信息与测绘标准化工作中，如何解决这一难题？

胥燕婴：标准化问题已成为制约我国基础地理信息共享的一大瓶颈。由于缺乏统一标准，数据格式不一，给社会化的数据共享和交换都带来了极大的不便。“数字行业”、“数字城市”、“数字社区”等均投入大量经费进行研究，为了避免以后集成和共享中的重复投资，地理信息标准化更加显示出迫切性。

“十一五”期间，测绘部门通过制订规划、建立标准体系和标准一致性测试机制、加大标准制定和标准贯彻工作力度等举措，统筹协调，促进标准的规范和统一。

孙定：基础地理信息系统特别强调可持续建设能力，而数据是不断变化的，平台之间的连接和数据共享问题如何解决？

胥燕婴：数据共享是一道难题，体现在两个方面，一个是技术标准问题。由于建设渠道不一样，采用的技术和平台软件也不尽相同，数据分割严重，这些是技术上的因素造成的。因此我们倡导统一标准。另外还有机制上的问题，过去都是各自为阵，你搞一套，我搞一套，发展到一定阶段，当大家都认识到共享是非常必要的时候，又会涉及到把谁的拿出来共享、数据是完全开放还是局部开放、由谁来统一实施等问题，所以要从建设机制上来推进共享，首先可以在政府部门电子政务中先行实践，带动全社会共建共享的逐步完善。

    

　　从上游往下行

今年3月，北京市房山区青龙湖镇的85栋违规别墅被强制拆除，退还了建设别墅区范围内非法占用的集体土地4.7亩，起因是由于国家进行卫星测量时发现了这片违法用地。这类利用高科技手段监测到的违章建筑案例，不在少数。

测绘部门作为提供国土资源基础数据的源头单位，为守护国土资源筑起了第一道防线。测绘学科主要由大地测量学、摄影测量与遥感学、地图制图与地理信息工程学、工程测量学、海洋测绘学等分支学科构成。随着现代技术革命浪潮的推进，特别由于空间技术、信息技术等现代高新技术的发展和在测绘领域的渗透与融合，从20世纪70年代开始，出现了以“3S”技术（全球定位系统GPS、遥感RS和地理信息系统GIS）为代表的现代测绘新技术体系，推动了世界范围的传统（模拟）测绘向数字化测绘的过渡与转化，并继而向信息化测绘方向升华。与此同时，传统的测绘学科体系也发生了深刻的变化，发展了新兴的地球空间信息学科体系。

去年是国家测绘局建局50周年，国务院副总理曾培炎在庆典时强调，“十一五”期间要推进测绘信息化建设。今年适逢中国测绘学会科技信息网分会成立30周年，作为一个跨部门的横向联系与信息交流的平台，它也在积极推进测绘信息化工作。在今年10月12～16日即将在成都召开的其30周年庆典期间，科技信息网将集结来自全国30个省（市）、自治区测绘单位及水电、农林、地矿等相关系统的主要领导和科研人员，特别设立“测绘信息化高峰论坛”。

胥燕婴司长在采访中多次提到：“测绘正由原来的测绘产品生产者转变为地理信息服务提供者。” 产品是死的，而服务是活的，这当中的变换，信息化手段必不可少。正如胥司长所说：“在基础地理信息之上，可以衍生出多种增值服务，运用于各种行业。”可以预见，测绘必将从上游向下延伸，通过信息化测绘体系的建设发挥出更大的作用。