为切实落实最严格的耕地保护制度，根据《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》《省自然资源厅关于开展耕地和永久基本农田划定成果核实处置工作的通知》等文件精神，结合当前工作，湖北省厅耕地流失整改专班对各市县提出的疑难问题进行梳理研究，现将在工作遇到的相关问题解答汇编成册印发，供大家在工作中参考。
一、关于耕地流失整改的有关问题解答
问题1 今年需要完成的任务是多少？
回复：（一）耕地流出整改任务。以2020至2022年耕地净流出面积为基础，考虑符合国家规定情形退耕还林等情形后，年底按35%比例实现耕地面积净新增（以2023年国土变更调查数据为准）。
（二）永久基本农田核实处置任务。以2022年国土变更调查已为“非耕地”、已依法批准建设的土地为处置对象，10月底前完成处置并提交省厅审核。
（三）耕地恢复任务。下达的耕地保有量控制数与上一轮土地利用规划分解下达的耕地保有量任务存在缺口的，考虑“十三五”期间的指标交易情况后，按缺口的10%恢复（净新增）。
问题2 年度变更调查、日常变更调查、耕地日常监测如何举证？
回复：1、年度变更调查对已原地恢复和补充新增的耕地，按照变更调查的要求进行举证。纳入年度变更的整改图斑经省级核查并上报部核查通过后，认定为已整改，将以耕地地类反映到变更调查数据库中。2、日常变更调查是已完成就地恢复整改或新增耕地图斑，在满足耕地认定标准后开展日常变更，纳入日常变更的整改图斑经省级核查后并上报部核查通过后，将认定为耕地。年底开展年度变更调查时，经核实比对，日常变更核查结果与年底的遥感监测影像特征一致的，可直接纳入年度变更调查，不再重复举证。日常变更调查的调查举证要求与年度国土变更调查要求一致。日常变更不得采用承诺举证、类举等举证方式，对于实地现状是“拆除未尽”或“推（堆）土”状态的，不纳入日常变更，日常变更图斑经省级核查后，上报部开展国家级核查，核查成果以单独图层的方式，存放国土调查数据库中，对与年底遥感影像特征一致的日常变更调查结果，在年度国土变更调查中集中变更。通过日常变更是年度变更的补充，日常变更需要地方自主制作图斑，通过外业举证拍照，需要出苗，生成db数据包，交省厅来认定，日常变更不会更改数据库，在年底部里核实后认可为耕地，会更新数据库。3、耕地日常监测省里通过遥感影像等技术手段识别出来疑似现状是非耕地，但是国家库里是耕地的图斑。提取后省厅通过“内网耕保系统-耕地日常监测系统下发”。在永久基本农田范围内的，必须通过国土云举证，各地方上传自定义任务，提交日常变更形式的成果包。一般耕地的，如果原地恢复的，保证以变更调查规则不被调查为非耕地即可（伪变化、场清地平、撂荒等），确实已流出的，纳入进出平衡，省厅耕保系统审核认定为耕地后就整改完成。一是数据库已为非耕地，原地恢复的情形，针对今年4月份在国土调查云平台下发的耕地流失整改的图斑，省里会根据年度变更三上的数据来做核减，核减后得到在年度变更未完成整改的图斑，通过智慧耕保系统推送到国土调查云日常变更模块进行举证核查，地方在日常变更模块举证后按照调查的要求制作符合日常变更要求的成果包(包含db等数据)，提交到省厅核查组进行审核，省级认定通过后地方需在年底纳入年度变更数据库。二是数据库已为非耕地，异地整改（进出平衡）。地方自行制作矢量数据上传到智慧耕保系统，系统会推送到省级国土云的日常变更模块，地方在日常变更模块举证后按照调查的要求制作符合日常变更要求的成果包(包含db等数据)，提交到省厅核查组进行审核，认定通过后，地方需在年底纳入年度变更数据库。
问题3 对于不能原地恢复整改的图斑异地恢复方式有哪些？
回复：异地恢复，可采取进出平衡等方式新增耕地。具有恢复属性的园地、林地、草地、坑塘水面等其他农用地可实施耕地进出平衡。通过工程措施整改成新增耕地的，必须出土长苗（种饲草的必须在耕作层上明显人工种植、规整，撂荒和草地改良的不得按耕地调查），进出平衡新增耕地可以纳入日常变更。如果因季节原因年底未种植，也没有开展日常变更，可以在变更调查“一上”时以承诺的方式举证，5月底前地块出土长苗后补充举证，但未及时举证或举证不符合耕地认定要求的，将被部认定为弄虚作假。
问题4 在调查中，耕地标注了属性在具体实施的时候如何处理？撂荒耕地参考图层和恢复属性参考图层范围如何获取？
回复：（1）无恢复属性的农用地和未利用地可实施耕地占补平衡。与进出平衡要求基本一致，一是要求必须出苗，二是其他农用地来源的可以纳入日常变更或承诺举证，三是注意未利用地不能承诺举证；四是注意恢复属性的不能用于占补平衡。（2）撂荒耕地参考图层与恢复属性参考图层地方自行制作。撂荒耕地参考图层为2022年度国土调查数据库中的耕地图斑标注耕地未耕扣除光伏板区，拆分多部件，按椭球面积，不扣田坎，删除面积小于200平方米的图斑；恢复属性参考图层为2022年度国土调查数据库中的耕地图斑及标注恢复属性的图斑的并集，并扣除25度以上部分（不含梯田）。
问题5 异地恢复中的增减挂钩要求是什么？
回复：从2022年起，村庄（203）范围内实施增减挂钩的地类应为农村居民点（0702），且应有占拆旧区10%的建（构）筑物能被拆除，项目实施前和实施后均要有省变更调查云举证照片佐证。如果下发整改的图斑在村庄（203）范围内的可以不用整改。
问题6 地理国情后备资源数据来源及如何利用？地理国情监测为耕地，变更调查为其他地类，现场核实为耕地图斑，如何认定？
回复：1、地理国情数据来源：提取“2020年地理国情监测成果数据”中的“耕地”图斑、“2021年度国土变更调查更新成果数据”中的“非耕地”图斑。将上述地理国情监测“耕地”图斑与三调“非耕地”图斑进行求交，得出耕地流失图斑，套合正射遥感影像，逐一核实原地理国情为“耕地”图斑、三调为“非耕地”的图斑，挖掘出可能复垦为耕地的地类图斑。地理国情耕地后备资源数据，可以立项，作为占补平衡的指标，也可以在日常变更里直接举证作为进出平衡流入图斑，地方需要对图斑进行现场核实，根据实际情况合理利用。2、地理国情监测为耕地，变更调查为内陆滩涂，实地核实确实在耕种的部分，可直接调查为耕地。因核查时点不同，藕塘、水稻等季节性作物，在地理国情监测成果中认定为耕地、在国土变更调查时认定为坑塘，应在作物生长期的有利季节，进行日常变更调查。因调查精度不同，国土变更调查中大图斑，可参考地理国情监测成果，切分部分耕地图斑。例如坑塘周边的耕地。地理国情监测为耕地，实地核实为其他地类但未严重撂荒、容易整改的，可通过一定工程手段进行恢复，出苗后开展日常变更调查。
问题7 河湖地实施哪些措施可变化为稳定耕地？
回复：统筹水安全与耕地保护，对五年一遇上滩频繁洪水淹没线以上、水利部门河湖管理范围线和泄洪管理线之间的区域，可以通过堤防提标改造等水利设施建设，可与水利部门对接，调整河湖水位线，调整后原河湖管理线范围内的不稳定耕地将变为稳定耕地；对单退民垸，通过对堤防进行加固整治等，提高其防洪能力，可与水利部门对接，调整为一般民垸，调整后不稳定耕地将变为稳定耕地。自然资源部《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（自然资发〔2023〕90号）：明确要求如实施大型水利工程后宜耕后备资源范围扩大的，对于河道、湖区范围有调整的，可一事一议，应以县级行政区域为单位整体制作河道、湖区范围调整方案，经省级自然资源和水利主管部门共同认定，并形成意见报部审核后（谁主张、谁举证） 部组织核查和调整。
问题8 退耕还林数据能否核减任务总量？
回复：部里认可的退耕还林数据在各类省厅下发的图斑里都已扣除，地方上自主开展的退耕还林，精准灭荒，天然林和公益林，长防林等管控要素及林权证范围可以核减进出平衡面积，但是耕地保有量不能减少。
问题9 林粮间作如何认定？
回复：对于在第二轮退耕还林还草落地上图成果范围内，实地为间种和套种果树、林木但尚未达到林地园地认定标准的图斑，按耕地调查，耕地种植属性统一标注为“林粮间作”。对于在第二轮退耕还林还草落地上图成果范围外，原标注“林粮间作”或“果粮间作”，且实地为间种和套种果树、林木但尚未达到林地园地认定标准的图斑，按耕地调查，耕地种植属性统一标注为“粮与非粮轮作”。对实地不再耕种，或实行“林粮间作”“果粮间作”但已达到林地园地认定标准的图斑，按林地或园地变更地类。
问题10 灾毁的如何认定？
回复：因洪水、泥石流、滑坡、塌方等自然灾害，以及采煤塌陷，造成农用地地表土层严重损毁，且不经过土地整治工程难以恢复种植的灾毁农用地，按照实地现状认定地类和范围，同时提交省级相关部门证明材料、省级核实情况报告和媒体报道。
问题11 新增耕地田坎是否能作为耕地一起认定？
回复：新增耕地的田坎系数必须与报备的田坎系数一致。土地整治项目涉及归并田块、削减田坎新增耕地地块，以整理前后实测田坎净减少面积作为新增耕地面积，计算和更新田坎系数，并提交土地整治项目立项、验收资料、田坎系数计算方法和计算表。不在土地整治项目区备案范围内的田坎系数不得修改。
问题12 轮种如何调查认定？
回复：“水旱轮作”按水田调查。但凡一年中有一季种植过水稻、莲藕等水生农作物的都可以调查为水田。
问题13 撂荒耕地如何认定？
回复：现状为杂草的，按耕地调查并标注“未耕种”属性。坡度为25度及以上的坡地（非梯田），以及在退耕还林还草范围内的；实地为冲沟或沟壑；现状为绿化草地（不含公园绿地）或种植草皮的需要调查为其他草地。
问题14 对于批而未建和光伏板地块如何认定？
回复：对于已批准征用但未建设的地块，现状仍在耕种的调查为耕地。光伏板区，原地类为耕地，如果地表现状为杂草，可以调为耕地标注“未耕种”。工业园区内或“批而未用”的地块，现状符合耕地标准的可按耕地调查或标注“耕地未耕”。湖区河滩范围内进行耕种，现状出苗后可按耕地认定。原地类耕地，轻度撂荒未成林的图斑按耕地调查标注“未耕种”原地类耕地现状为推土，部分杂草，按“推土区”调查，还原为耕地并标注“未耕种”。
问题15 新增道路两旁属征地范围内地类如何调查？
回复：新增道路两旁属征地范围内的林带，按公路调查，征地范围外的林带按现状调查；对于征地范围不明确的，单侧行树1行的综合到公路图斑调查，单侧2行（含）以上的应划分单独图斑按现状调查。
问题16 统筹保护和发展存在的矛盾，耕地流出整改涉及林业图斑的如何处理？
回复：对于林地整改恢复为耕地的，按照《自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）中“三调”为林地，且不属于国家退耕还林或按照国家政策和标准建设的防护林和绿色通道等，而属于在农民依法承包经营的耕地上种树的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，依据耕地保护相关要求，在尊重农民意愿的前提下，逐步恢复为耕地，林草主管部门无需办理林地审核审批、采伐等手续，不纳入林业监督执法的相关要求执行。
问题17 新增林地滩涂具备复垦条件的能否进行复垦，化解用地要素供给和耕地保护间的矛盾。
回复：对于林地，按照《自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（53号文），属于“二调”是耕地的，可以复垦；对于滩涂地，《自然资源部 关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（自然资发〔2023〕90号）（以下简称“90号文”）中提到“如实施大型水利工程后宜耕后备资源范围扩大的，可一事一议，由省级报部申请调整”，即联合水利部门通过筑堤围堰等工程措施，调整河湖范围线，释放后备资源空间。
问题18 和农业农村部门存在对接问题，存在政策冲突，体现在高标准农田建设上，农业农村部门规定有8%的占压指标，这就导致涉及了耕地流出整改问题，反过来高标准农田建设就无法作为稳定耕地指标上图，如何处理？
回复：《自然资源部办公厅关于严肃开展耕地和永久基本农田划定成果核实处置工作的通知》（自然资办发〔2023〕25号）（以下简称25号文），对于高标准农田建设过程中土地整理复垦开发和高标准农田项目中配套建设的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林涉及少量占用的，要抓住本次机遇落实调整补划；正在实施和计划实施的高标准农田项目，根据5部委（农业农村部 国家发展改革委 财政部 自然资源部 水利部）《关于整区域推进高标准农田建设试点工作的通知》（农建发〔2022〕6号）要求，严格落实耕地用途管制的有关要求实行进出平衡，高标准农田建设涉及少量占用或优化永久基本农田布局的，要在项目区内予以补足；难以补足的，应在县域范围内同步落实补划任务，保证永久基本农田的总面积一分不少。
问题19 国土“三调”数据和“三区三线”成果在耕地认定上存在不一致，如何处理？
回复：国土“三调”数据和“三区三线”成果已经2022年9月30日正式启用，今后将作为所有自然资源的底图，作为唯一性和权威性，属于历史存量问题耕地可以采用进出平衡的方式。
问题20 下发的图斑是基本农田上修建大棚种植香菇，未破坏耕种层是否可以不整改？
回复：基本农田上修建大棚种植香菇国家不认可是耕地，需要整改。
问题21 省厅下发的日常监测图斑，实地核实为未硬化农村道路，宽度3米之内，是否可以不整改？
回复：日常监测图斑未硬化3米以内的可以不用整改，但是被部里监测发现是非耕地，必须整改。
问题22 “三调”之前已批准合法建设用地，现在是耕地了，是否可以调出？
回复：对于已批准征用但未建设的地块，现状仍在耕种的可以认定为耕地，算耕地保有量任务。如果调出，需要上传批复文件，待省厅批准后可以调出。
问题23 温室大棚种植蔬菜是否可以认定为耕地？
回复：可以，同时需要满足温室大棚内部不能硬化，内部路硬化部分不能超过0.6米可以认定为耕地。
问题24 耕地流出中农村道路和设施农用地等无法整改需落实进出平衡的，是否需要编制方案？
回复：需要编制方案。
问题25 虾稻养殖如何举证？
回复：虾稻养殖“虾沟占比不超过稻田面积10%”可认定为耕地。
问题26 什么是不稳定耕地和稳定耕地？
回复：不稳定耕地主要包括25度以上坡耕地、林区耕地、河湖范围线（根据卫星影像勾绘的高水位线）以内耕地等。不稳定耕地图层由国家下发，地方不得随意修改，目前按照部90号文，有机会调整河湖耕地。不稳定耕地以外的耕地都是稳定耕地。
问题27 在一般生态红线内老百姓自发开垦的耕地是否可以作为耕地？
回复：可以算耕地保有量任务，不能算进出平衡任务。
问题28 高标项目和全域项目里面新增的农村道路和扩建的灌溉坑塘需要怎么处理？
回复：新增的农村道路和扩建的灌溉坑塘都是农用地，高标和全域占用永农，南方宽度<1.0m米，固定的沟、渠、路和地坎（埂），在地类中属于耕地，否则占用永久基本农田要调整补划，占用一般耕地要落实进出平衡。建议在下发的任务量里面多划部分耕地在永农里，防止在年底被发现，多划部分永农不会增加自身任务量。
问题29 耕地保有量和“进出平衡”怎么计算？
回复：耕地保有量，是不纳入耕地保护目标图斑和2022年现状耕地叠加套合后的面积，而不是“三区三线”纳入耕地保护目标的总面积。
二是进出平衡，计算方法：①以全口径耕地（圈外耕地）为基础，只计算永农外的一般耕地，②不区分是否为耕地保护目标，即耕地保护目标范围外的耕地也需要落实进出平衡，③计算耕地流向其他农用地的面积，即扣除流向建设用地和未利用地④扣除“三区三线”认定的退耕还林范围、灾毁的耕地，及河流水面自然扩大淹没的耕地。进出平衡转入耕地，只计算属于稳定耕地的面积。
问题30 对于套种如何认定？
回复：对在耕地上间种和套种果树的图斑，果树覆盖度≤50%或每亩株数≤合理株数70%的图斑，仍按耕地认定；果树覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数70%的图斑，按照相应的园地认定。对在耕地上间种和套种乔木的图斑，乔木郁闭度＜0.2的图斑，按耕地认定；乔木郁闭度≥0.2的图斑，按照相应的林地调查。对实地已长出灌木的撂荒耕地图斑，灌木覆盖度＜40%的图斑按照耕地认定，灌木覆盖度≥40%的图斑按照灌木林地认定。
问题31 在国土调查云上没有耕地流出的任务权限如何处理？
回复：湖北省国土调查云APP注册区域任务，县级管理员审核通过即可，WEB端账号需上级新增账号审核。
问题32 湖北省国土调查云APP提交了照片，WEB端看不到举证照片，如何处理？
回复：在湖北省国土调查云APP端往右滑，重置为待提交状态，重新提交。
问题33 日常变更内有举证照片，是否能共享到耕地流出模块内或者和其他模块举证照片共享？
回复：可以，只要是使用湖北省国土调查云APP举证的照片，都可以共享。具体操作：WEB点击项目详情——照片共享，点击挂接照片到外业照片。
问题34 在整改模块中已上报的项目，需要补充照片，如何处理？
回复：需上级逐级退回，再次进行重新举证，即可重新提交。
问题35 拍照后举证提交任务失败，是否会造成照片丢失？
回复：不会，切换网络重新提交或者在网络好的地方重新提交即可。
问题36 能否可以多人登录一个APP外业账号?
回复：不可以，会造成数据被覆盖。
问题37 在WEB端上下发任务到“国土云APP”端,但APP端口不能看到任务，如何处理？
回复：确认账号是否注册了该区域，并审核通过了。
问题38 “国土云WEB端”项目详情显示是空白的如何处理？
回复：使用谷歌浏览器，网址：http://hbsd.tianmu.cloud:7070/hbgtdcy
耕地流失整改专栏网址：http://zrzyt.hubei.gov.cn/bmdt/ztzl/gdlswtzg/
二、耕地和永久基本农田划定成果
问题1 永农核实处置底图怎么制作？
回复：①获取 2022 年度变更调查成果库（国家下发成果）中在“三区三线”永久基本农田范围线内的非耕地图斑；②各类已批准用地范 围与“三区三线”永久基本农田范围线内的耕地图斑；③将“①和②” 图斑进行合并取最大范围，即为永农核实处置底图。
问题2 怎么确定原地恢复整改范围？
回复：（1）违法违规占用永久基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物、挖湖造景或者从事其他活动破坏永久基本农田的，县级以上自然资源主管部门应依法依规严肃处理，责令就地恢复整改；（2）各类未经批准或不符合规划要求的能源、交通、水利等基础设施项目、临时用地、农业设施建设用地、农村基础设施等涉及占用永久基本农田的，县级以上自然资源主管部门应依法依规严肃处理，责令恢复整改；（3）由地方政府或各类工商资本通过流转耕地的方式实施的绿化造林、建设绿色通道、发展林果业或挖塘养鱼等涉及占用永久基本农田的，除果树处于盛果期、林木处于生长期、鱼塘处于收获季等客观情况外，原则上应整改恢复为耕地；（4）其他违法违规占用永久基本农田情形，责令恢复整改。
问题3 怎么确定预调出图斑范围？
回复：（1）2022年11月以前已依法依规批准的。本省（区、市）“三区三线”成果启用前，已依法依规批准的建设用地、已依法依规办理农业设施建设用地备案手续的土地，经国务院批准设立的开发区，已依法依规批准的探矿权、露天采矿权或光伏方阵；（2）无需举证的。应就地整改恢复的非耕地，原属于难以或不宜长期稳定利用耕地，位于自然保护地核心保护区，位于饮用水水源一级保护区的（我省一般不存在该类情形）；（3）需要进行举证以及说明的由地方政府或各类工商资本通过流转耕地的方式实施的绿化造林，建设绿色通道、发展林果业或挖塘养鱼等涉及占用永久基本农田的，因果树处于盛果期、林木处于生长期、鱼塘处于收获季等客观情况，暂不恢复的;各类未经批准或不符合规划要求的能源、交通、水利等基础设施项目、临时用地、农业设施建设用地、农村基础设施等涉及占用永久基本农田的，县级以上自然资源主管部门应依法依规严肃处理，责令恢复整改，经论证确实无法恢复的;
受自然地理条件、农业生产或者农民意愿等因素影响确实无法整改恢复的，经举证可以调出，包括：2020 年底前，在山区坡地上因农业结构调整由农户在自家承包地上自发栽种林（苗）木、果树、花卉的;符合国家退耕还林还草规定情形的;土地整理复垦开发和高标准农田项目中配套建设的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林涉及少量占用的;自然灾害损毁、采矿塌陷无法复耕的；河湖水面自然扩大形成的未利用地；因其他原因形成的无法就地恢复的非耕地。
问题4 可补划空间范围是什么？
回复：（1）2022年度变更调查一般稳定耕地；（2）2023年度日常变更调查新增耕地流入不在永农范围内的一般稳定耕地；补划地块要做好与国土空间规划的衔接，与生态保护红线、城镇开发边界不重叠，充分考虑已有重要规划、重要战略、重点项目和重要园区，确保与依法批准建设用地、承诺纳入国土空间规划项目等不冲突；（3）明确处置方式。县级自然资源主管部门将上述数据分析中的第二类非耕地图斑上传至国土调查云平台并新建任务模块，分发至移动端逐图斑进行核实，各地根据补划潜力情况、恢复难易程度、违法违规情况等，提出非耕地图斑处置方式，明确就地恢复和调整补划图斑数量、面积、分布。
问题5 就地恢复及调整补划有什么要求？
回复：（1）就地恢复。就地恢复图斑实施完成后，通过国土调查云平台日常变更模块进行举证，原则上应出苗。因处置时间、季节原因等，出苗确有困难的，应达到场清地平、具备耕作条件，县级自然资源主管部门应承诺在2023年年度变更调查“一上”成果中变更为耕地（可于2024年5月31日前完成举证）。2022年变更调查后耕地流出整改新增的耕地与永久基本农田核实处置重合图斑，按就地恢复认定。永久基本农田核实处置数据库上报至省厅前，就地恢复图斑应已通过国土调查云平台提交省级审查。（2）调整补划。调整补划仅限于2022年国土变更调查已为非耕地的图斑，或已依法批准并在部监管系统备案的土地；省级排查及地方自主发现的非耕地图斑，不得纳入调整补划对象。按照“数量不少、质量不降”的原则，在2022年国土变更调查认定的可长期稳定利用耕地图斑上进行补划。补划空间不足的可以在2023年日常变更新增的可长期稳定利用耕地图斑上进行补划，但该类补划地块不再纳入进出平衡新增耕地。
问题6 成果汇交有什么要求？
回复：（1）以自然资源部批准启用的“三区三线”划定的永久基本农田为基础。（2）根据2022年度国土变更调查成果套合提取的非耕地图斑作为核实处置工作的主要对象。省级和各地自行排查发现的非耕地可另行制作一套成果，同时提交日常变更成果包（DB包），将需要纳入预调出的图斑变更为其他地类并提交省厅审核。（3）矢量数据坐标系统采用“2000国家大地坐标系（CGCS2000）”。