CSPON建设 | ESPON的经验与启示
CSPON建设是一项复杂的系统工程。为借鉴国际经验，中国测绘科学研究院从2020年底开始，对欧洲空间规划观测网(European Spatial Planning Observatory Network,ESPON)的发展历程、主要工作内容和特点、典型案例等进行了收集、整理、翻译和总结，于202...
- 作者：王浩来源：自然资源部国土空间规划局|2024年03月14日
-
CSPON建设是一项复杂的系统工程。为借鉴国际经验，中国测绘科学研究院从2020年底开始，对欧洲空间规划观测网(European Spatial Planning Observatory Network,ESPON)的发展历程、主要工作内容和特点、典型案例等进行了收集、整理、翻译和总结，于2023年12月出版《欧洲空间规划观测网（ESPON）体系.案例.启示》一书，希望对推进CSPON建设有所助益。
欧洲国土空间规划是世界上最早的跨国空间规划。自20世纪80年代以来，欧盟委员会（含欧洲共同体，下同）提出了空间规划的概念，并先后启动了多项空间规划研究计划。
1988年，欧盟委员会正式启动了标准地域统计单元（NUTS)工作，这标志着欧洲空间规划的开始。NUTS是欧洲空间规划中用于分析区域社会经济状况和制定区域政策的基本地理单元。随着欧盟内部区域不均衡性的增加，对于以空间规划支持区域整合和政策制定的需求日益迫切。为推动区域发展合作，1989年开始启动了欧洲空间发展远景（ESDP）计划，1997年形成首份官方草案，并于1999年正式通过。ESDP强调在欧盟、跨国、跨区域等空间层面融合规划政策，为欧盟各国的空间发展规划提供了指导框架。然而，在ESDP发展过程中，发现政策制定的科学性不足，特别是需要对空间发展路径加以细化。因此，1999年制定了欧洲空间规划研究计划（SPESP），旨在提高政策制定的科学性。SPESP探索了空间规划的网络化工作模式，并证明了该模式对科学发展的重要作用，但其有效性需要建立在稳固且持续的合作关系之上。
因此，2002年欧盟委员会成立了欧洲空间规划观测网（ESPON），主要研究欧洲区域发展的政策基础和实施办法，以及邻国的空间关系，来加强网络化工作模式的稳固性和持续性。ESPON通过动态观测网络为政策制定者提供空间依据，成为决策者、行政管理者和科研人员之间的桥梁，为有效落实ESDP等计划的实施提供了创新的制度和方法保障。
ESPON平台的副标题“为政策制定者提供空间依据”，表明该平台的主要目标是为决策者提供关键信息。ESPON自成立以来，已开展多期项目，包括ESPON 2006、ESPON 2013、ESPON 2020，并正进行ESPON 2030项目。这些项目有力支持了欧洲地区的空间规划实施、监督与调整，已成为欧洲地区可持续发展的重要工具。
就ESPON 2020而言，其政策主题按照分析目标分为四大类型（图1）：问题类（what？）、机制类（how？Why？）、区域差异类（area？）、结果类（result？）。问题类主要关注区域经济、社会文化、环境挑战；机制类则涉及流动与相互作用、转型与变革；区域差异类包括城市发展、农村发展、跨境功能和宏观区域；最后，结果类涵盖治理模式、政策制度和工具。在这四类政策主题的指引下，ESPON 2020主要开展应用研究、目标分析、地图展示工具、分享监测产品等四方面工作内容。这些内容相辅相成，共同支撑ESPON 2020项目的五大目标实现。
应用研究
专注于欧洲国土发展的重要议题，如欧洲2020战略，欧洲投资计划、凝聚力政策和2020年国土议程等，为欧洲政策的制定提供了可靠的国土和分析依据。目标分析相比应用研究更为具体和详细，是传播知识、分享经验和提升欧洲国土依据使用的有力手段。目标分析基于欧盟现有的政策发展进程开展，为利益相关者提供与他们政策背景息息相关的欧洲视角。地图展示工具是一种用于国土分析和制图的在线工具，为决策者和操作人员提供了用户友好且易于访问的国土数据支持。通过建立一套具有可视化信息的地图表达方法和工具，更清晰、客观地展现了不同区域的空间政策、空间目标现状，以及它们的影响。分享监测产品旨在提高社会各界对欧洲空间发展国土依据的认识和使用,更好地了解空间规划战略的实施效果，并及时对规划进行调整与更新。
1、多元共治的合作体系。
ESPON是一个涉及广泛的合作平台，覆盖从欧盟层面到区域地方层面的多个范围。这种合作体系的多层级和多元化是保障ESPON有效实施并推动跨区域、空间化合作的重要基础。在欧洲空间规划实施过程中，欧盟成员国将ESPON视为交流、合作、协调的整体运行平台，以ESDP作为空间发展的参照标准，在欧盟、国家及地方三个层面有序地开展横向和纵向合作，实现了合作关系的相互渗透。跨国合作是ESPON合作的重点和政策实施的核心，其作用是将欧盟政策传递给地方并促进地方政策的反馈。各级部门始终遵循自上而下的原则，并根据自身具体情况调整空间发展战略，以实现可持续发展的目标。
2、多样化的社会经济主题。
ESPON关注多样化的社会经济发展，主题涵盖经济、社会、人口、环境、文化、安全等领域。这些主题在指标体系的构建上也得到了体现，其中领土状况评价指标体系包括了经济财政和贸易发展、人口与居住环境、科学技术、政府管理、劳动力市场、国土结构、教育、贫困/社会包容、健康与安全、旅游、信息社会、农业与渔业、EU 2020指标、交通可达性、环境与能源等方面。通过这些指标，ESPON不仅可以了解社会经济各个领域的情况，还可以评估政策实施的效果以及政府公信力等相关内容。这些主题不仅聚焦整个欧盟领土，也关注4个伙伴国、不同功能区域以及宏观区域等多个地理单元。
3、网络化的监督与约束机制。
ESPON作为综合性监督工具，扮演着欧盟机构间相互合作和协调的关键角色。通过实时更新和在线共享的特点，促进各部门之间的联合工作和项目开展，同时推进欧盟机构的横向和纵向监督。在此基础上，充分发挥约束机制和底线作用，根据不同区域的发展需求，建立了标准的规章制度和预警机制，以规范欧盟成员国在各级尺度下的有序发展。ESPON的研究成果以多种形式公布在其网站上，这不仅便于公众参与欧洲空间规划的实施监督，还有利于空间规划相关人员综合公众的反馈，对欧洲空间规划开展更深入的调查分析。通过及时调整空间规划的具体内容，ESPON提高了规划的可持续性。
4、数据体系化且可视化形式丰富。
ESPON建立了一套覆盖欧洲全域的领土监测数据平台，汇集了来自欧洲统计局、欧盟委员会、世界银行等官方数据，以及联合国人类发展项目、国际移民组织在线平台、经济合作与发展组织官网、Knoema数据库等多个世界组织机构提供的空间数据和统计数据。数据主题广泛，且覆盖了多个NUTS尺度。数据属性也非常丰富，包括数据来源、时间尺度、地域覆盖、内涵、适用区域等，实现了数据的系统化管理和在线共享。此外，ESPON还通过丰富多样的可视化形式对数据进行空间化和符号化表达,清晰明了地展示欧盟国土政策和空间依据，并为国土空间发展趋势提供动态和创新的图形表达，如统计图结合空间分布图，从而更加客观地传达相对复杂的地理信息。
1、借鉴ESPON的研究主题，丰富CSPON应用场景和监测指标。
在应用场景搭建层面，可借鉴ESPON 2020项目涉及的内部边缘地区、可持续城市化与土地利用、绿色基础设施、文化遗产保护、大都市区的空间动态、非大都市区的城乡连通性、欧洲和宏观区域国土监测工具、生活质量测量工具、国土影响评估工具、大数据和住房工具等研究主题。在监测指标层面，借鉴ESPON监测指标体系，关注气候变化、生物多样性、贫困和社会包容等全球热点问题。此外，指标设计应兼顾全国共性和区域特色，充分体现地域性、以人为本、时效性等特点，以满足不同尺度和不同用户的需求。
2、建立内外网结合的数据汇聚、共享、融合机制与技术，提升国土空间数据获取的完整性、准确性、即时性。
面对全域、全要素、全空间的国土空间管理需求，亟需构建标准一致、动态更新、准确权威、关联融合、多元协同的数据体系。借鉴ESPON的数据汇聚与共享机制，通过统一格式、统一接口等系列数据交换标准，整合各个部门和行业的常态化测绘调查监测数据、规划管理数据、统计数据、物联网传感数据、互联网社会感知数据，形成CSPON基础数据库。通过面向不同治理目标和应用场景的CSPON专题项目实施，形成CSPON专题数据库。基础数据库和专题数据库保证了数据的完整性。为了保证数据的准确性和即时性，需要建立数据的质检标准，以及数据的动态适应和即时更新机制。
3、构建汇聚众智、业务协同、合力创新的工作机制，打造国土空间治理研究生态。
ESPON几乎所有的项目都是由多家单位共同协作完成。基于此，可通过CSPON公众版建设，建立多方数据共享、业务协同、联合攻关的工作机制，激发和凝聚体制内相关机构和市场主体的积极性和创造力。这将有助于构建汇聚众智、合力创新的国土空间治理研究生态，解决国土空间规划相关各方力量统筹不足的难题。CSPON公众版可以提供数据展示、成果下载、工具交互等功能，为利益相关方合作搭建桥梁。同时，结合我国“五级三类”国土空间规划体系，逐步实现以数字化驱动的国土空间规划实施监测网络化工作模式，促进网络的横向连通和上下层级衔接。
4、借鉴ESPON项目的设计理念和监测产品的多样化特点，为国土空间治理决策提供更加精准可靠的空间依据。
ESPON的各类项目特别注重国土空间现状与政策的耦合分析，并能针对各类国土空间问题给出务实有效的解决措施，这对于CSPON项目设计具有重要的借鉴意义。另外，可以建立一套具有中国国土空间规划特色的可视化信息地图表达方法，并研发地图展示工具，以更为清晰、客观的方式展示国土空间现状、问题与风险。同时，可借鉴ESPON中多样化的监测产品，如空间分析案例、在线地图平台、分析报告、杂志、政策简报等，丰富CSPON成果类型，从而更好的宣传和展示成果。
（作者：王浩 中国测绘科学研究院摄影测量与遥感研究所博士，副研究员，自然资源部高层次科技创新人才工程青年科技人才）
上一篇：加强城市更新中的协同联动
下一篇：CSPON建设 | “场景流”“业务流”“数据…
