国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。 建立国土空间规划体系并监督实施，是党中央、国务院作出的重大部署。 国土空间规划实施监测网络以“数字化”“网络化”支撑实现国土空间规划全生命周期管理“智能化”，是保障国土空间规划全面和有效实施的重要抓手，是加快建设“可感知、能学习、善治理、自适应”智慧规划的关键途径，是提升国土空间治理现代化水平的基础支撑。

《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023-2027年）》提出业务联动网络、信息系统网络和开放治理网络三个层次的建设任务要求。为了全面准确推动落实建设任务要求，有必要从认识论层面对国土空间规划实施的主体与客体关系进行深入剖析，发现其中隐藏的内在机理和基本逻辑，明晰建设任务的实施路径框架。根据认识论中主体和客体的基本关系范畴来看，国土空间规划的主体是规划，客体是国土空间，而国土空间规划实施监测网络则是对主体与客体两者之间关系进行认识和调控的具体手段。

规划这个主体一般包含目标愿景构建、战略路径选择、发展动力组织、过程沟通决策和效果测评优化等核心环节。按照全国国土空间规划体系，可以分为国家、省、市、县、乡镇五个层级，总体规划、详细规划和相关专项规划三种类型。按照规划实施全周期，又可以分为编制与审批、规划实施、规划修改、监督管理等阶段环节。国土空间规划作为全社会的共同事业，既需要政府作为行为主体进行的各类公共决策行为，也需要依靠社会和市场中各类组织、机构、团体和个人作为行为主体的共同行动。因此，在不同层级、不同阶段环节，规划这个主体的具体工作由不同的行为主体来统筹组织开展，其中存在“主体-行为主体”的多层级多阶段多元化的关联网络关系。解剖这个关联网络关系，抓住各级各类规划、规划不同阶段环节的关键性战略要求，构建规划这一主体的“场景流”体系框架，是推动“共建共治共享”理念落实落地，形成社会各界有序便捷参与、共同谋划、协同攻关、合力创新的国土空间治理开放网络的先导性和前提性工作任务。

国土空间这个客体一般包括城镇空间、农业空间、生态空间和海洋空间，是以自然生态环境为基底、承载人类多样化经济社会活动的综合性承载空间，具有物理属性、自然属性、经济属性和社会文化属性等。国土空间作为一个开放的复杂巨系统，在规划这个主体的作用下，其规划实施管理面临全要素全生命周期统筹配置的复杂性问题。同时，也存在“客体-行为主体”的多层级多阶段多元化的关联网络关系，并与“主体-行为主体”之间构成了更为复杂的双层套嵌网络。结合规划这一主体的“场景流”体系框架，围绕客体的行为主体管理流程和效能考核两个核心逻辑需求，处理好“上下、左右、前后、内外”职责边界无缝衔接和管控指标有效传导，构建国土空间这一客体的“业务流”体系框架，是串联国土空间开发保护全链条管理业务，凝聚各级自然资源部门力量，形成体系化工作网络的关键性和核心性工作任务。

国土空间规划实施监测网络作为对主体与客体两者之间关系进行认识和调控的具体手段，可以高效服务新发展格局构建和城乡高质量发展，推动美丽中国数字化治理体系构建和绿色智慧的生态文明建设。针对国土空间规划中“主体-行为主体”“客体-行为主体”之间复杂的双层套嵌网络，依托数字技术能力研发智能工具和算法模型，将“场景流”和“业务流”两个体系框架进行数字化重构，围绕政务运行效率和空间调控效益两个关键需要，处理好“跨层级、跨区域、跨系统、跨部门、跨业务”的系统协同联动，构建主体与客体关系融合的“数据流”体系框架，是推动数字化赋能流程重构和改革创新，形成标准统一、链接畅通的国土空间规划实施监测网络的基础性和支撑性工作任务。

国土空间规划实施监测网络建设既要注重分层分类分步骤的推进，还要注重处理好主客体的行为主体之间关系的把握，又要有整体与局部关系的系统性考虑。近期可以依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，聚焦国土空间总体规划实施监测网络建设，结合总体规划主客体关系的业务逻辑和技术逻辑基本稳定，抓紧制定与之相匹配的“场景流”“业务流”“数据流”三者联动的解决方案，贯通国家、省、市、县、乡镇五个层级，打通编制与审批、规划实施、规划修改、监督管理等全周期各阶段环节，形成全国统一的总体规划底图、规划指标传导体系和技术工具集，实现约束性和引导性指标的数字化全流程管控，为后续详细规划和相关专项规划两个类型的纳入提供应用示范与系统验证。

 

（作者：张晓东 北京市城市规划设计研究院科技委员会副总规划师，数字技术规划中心主任）

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