耕地保护补偿制度的定位反思与规范重构
耕地保护补偿是耕地保护研究中的独特场域，它既承载着耕地资源价值和生态价值实现的功能，直接关联着耕地背后农民的经济权利与发展利益，又因耕地生态价值难评估、发展价值难衡量，面临诸多诘难。自2016年国务院办公厅《关于健全生态保护补...
- 作者：李冰强 等来源：《中国土地科学》|2024年03月19日
耕地保护补偿是耕地保护研究中的独特场域，它既承载着耕地资源价值和生态价值实现的功能，直接关联着耕地背后农民的经济权利与发展利益，又因耕地生态价值难评估、发展价值难衡量，面临诸多诘难。自2016年国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》中明确提出完善耕地保护补偿制度以来，国家出台了包括《土地管理法实施条例》在内的一系列政策法规，《耕地保护法》也被列入立法规划，旨在推进我国耕地保护补偿的法治化进程。当前既有研究多停留在对实践操作的简单评述或对未来实践的理性展望，对该制度的调整范围缺乏体系思考。本文基于制度目标分析方法，分析当前我国耕地保护补偿制度的实然构造缺陷，阐释该制度的应然目标定位，进而对其进行体系化构造，以期为完善耕地保护补偿立法提供参考。
1 耕地保护补偿制度的构造缺陷
1.1 制度基础不明：耕地权利设限与补偿的法权基础模糊
耕地上承载的承包经营权，是耕地资源作为私产的权利功能表征，但耕地除具备私产属性外，同时还承载着以保障分配和粮食安全为内容的公共属性。耕地权利主体追求利益最大化的私权诉求与公权力主体保障公共利益的职责使命之间存在天然张力，这一内在矛盾决定了耕地保护任务的复杂性。耕地的粮食安全保障功能，要求公权力对耕地的用途和种植进行管制，允许公法适度介入私权以限制耕地利用方式。然而私产的保护首先要避免来自公权的恣意限制，在公益与私权冲突时公益优位的体制下，公权对耕地产权的限制并非天然正当，更不能简单以公共利益直接作为限制理由。那么公权力依据什么对耕地进行限制？边界何在？法权基础又是什么？
根据传统的行政法原则，对私人财产的使用应基于公共利益，且须通过征用或征收制度来实施。当财产权被剥夺或过度限制时，国家应提供相应的补偿以弥补损失。但当前我国对耕地的限制更多地体现为用途转用管制、指令轮作休耕等方面，并未涉及对耕地财产采取直接征收或征用方式的剥夺。因此有学者另辟蹊径，指出当前对耕地财产权限制属于管制性征收。也有学者认为当前限制耕地使用权的方式并非管制性征收，因为对耕地财产权的限制并未构成耕地利益相关者的“特别牺牲”，在本质上仍属于财产权社会义务，财产权社会义务要求耕地使用权作自我限缩，基于此对耕地的限制进行经济给付并非补偿而是“奖赏”。至此，耕地权利设限与补偿的法权基础仍存模糊，亟待溯源和追问。
1.2 制度边界不清：耕地保护补偿的内涵外延尚存争议
2016年《关于健全生态保护补偿机制的意见》和2021年《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》都将耕地作为生态保护补偿运用的七大重点领域之一，提出完善“耕地保护补偿制度”，并将“轮作休耕补偿”作为该制度的主要内容，可见两文件都将“耕地保护补偿制度”作为“生态保护补偿制度”的下位概念。2021年《土地管理法实施条例》和2022年《耕地保护法（草案）》也采用“耕地保护补偿制度”这一概念，但未将“轮作休耕补偿”的相关内容纳入其中。而2020年《生态保护补偿条例（草案）》第十三条第一款提出国家实施“耕地生态保护补偿”，并在第二、三、四款规定了“轮作休耕补偿”的相关内容。可见当前国家的政策法律文件中对耕地保护补偿制度的称谓和内容尚无定论，致使其边界存在争议。比如：该制度的表述到底是“耕地保护补偿”抑或“耕地生态保护补偿”，二者内涵是否一致？“耕地保护补偿”是否属于“生态保护补偿”的下位概念？“轮作休耕补偿”是否属于“耕地保护补偿”的范畴？政策法律对该制度的定义不清，致使学界的研究或限缩在耕地生产性补偿层面或将扩展为农业补偿层面，影响了该制度对实践操作的精准规范。
1.3 制度功能限缩：生态供益与增益的激励属性无从彰显
现行的补偿制度过于强调耕地的资源价值，对耕地生态属性考虑不足。《耕地保护法（草案）》第52条规定“对耕地和永久基本农田保护任务重、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区和承担耕地保护任务的集体经济组织、国有农场等给予奖补”。然而从该条款的表征含义来看，享受补偿的前提都在强调维护耕地经济产出价值。具言之：其一，对“耕地和永久基本农田保护任务重”的地区。根据《基本农田保护条例》等相关规定，永久基本农田制度本质在于维护耕地经济产出价值和粮食安全。其二，对“耕地保护目标责任完成好”的地区。2018年国务院办公厅发布的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》关于考核的规定主要集中在耕地数量方面。从以上可知，耕地保护目标责任完成好的地区即耕地数量达标和以粮食产量为内容的耕地质量达标，突出了对耕地资源的存续目标考核。其三，对“粮食产量和粮食商品率高”的地区，亦是强调耕地的经济产出价值，突出耕地的资源存续属性。
2 耕地保护补偿制度的目标定位
2.1 目标生成：满足耕地保护激励的制度需求
我国长期以来的耕地保护制度过于强调约束性保护，而较少关注激励性保护。但由于耕地非农非粮利益差的存在，地方和农户基于经济人的思维，驱动耕地利用形态转变的内在动因无法消解。当前环境立法被机械分割为污染防治、自然资源保护和生态保护三个子系统，上述耕地保护措施遵循“资源—管制”的立法思路，归根结底是“资源管制制度群”。从实际效果看，刚性约束措施未能达到有效保护耕地的目标，亟需引入新的规制手段。耕地保护补偿制度正是对长期以来基于刚性手段的命令控制型机制的弥补，同时又是避免农户自愿保护耕地机制无法有效运作的必然选择。
2.2 目标表达：生态增益的耕地保护制度效能
在“资源—管制”理念下，耕地数量红线是管制的直接目标，而“耕地资源存续补偿”是达致耕地数量红线维持的重要手段。当前的耕地保护制度设定更符合“耕地资源存续补偿”的属性内涵，因而此制度目标的最优结果也只能满足现有耕地资源质效的维持，尽管这种保护的作用最终也会对耕地的生态利益附带性地予以保护，但这并非该制度之本质功能。
近年来，一些学者开始关注耕地生态系统服务价值，尝试构建耕地保护补偿制度中“耕地生态保护补偿”这一核心子制度。然而，实践中耕地生态保护补偿的运行混乱，甚至将耕地生态保护补偿等同于耕地保护补偿，深层次的原因在于其实质内涵在制度法律化过程中尚未达成共识。要准确界定该制度属性，须从它的上位概念生态保护补偿制度的属性入手。生态保护补偿是为了增益生态价值，维护生态安全所做的制度安排。因此，必须立足于生态增益的功能属性来考量耕地生态保护补偿的定位，即以生态利益的有效供给为其价值追求。
2.3 目标实现：实现耕地空间正义的制度价值
我国的耕地保护制度侧重于约束性保护的根源在于“总行为控制主义”的立法思路。在这一立法思路下，必然会抑制耕地的保护效率，引发耕地空间生产正义的利益表达。因为总行为控制主义下的制度设计只关注总体目标是否实现，而不去关注个体是否被激励、如何被激励。当前耕地保护补偿的受偿主体仅限于地区政府和集体组织这些宏观层级，没有将利益回馈到实际与耕地资源利益相关的微观层级，无法实现耕地保护者空间性分配正义的利益诉求。《耕地保护法（草案）》第52条将补偿对象限定在“地区”“集体经济组织”和“国有农场”的范围内，却忽视实际上承担耕地保护任务的农户或具体经营者，导致激励对象的错置。
3 耕地保护补偿制度的体系构造
3.1 补偿目的为基准：耕地资源存续补偿与耕地生态保护补偿
耕地具有资源利益和生态利益双重属性，因而耕地保护补偿包含针对耕地资源存续和耕地生态保护两类补偿，即“耕地资源存续补偿”“耕地生态保护补偿”。二者区别如下：第一，从补偿目的来看，前者在于弥补耕地权利人因无法将耕地转为更高效用途而遭受的机会成本损失，这类补偿以维持现有耕地资源量为目标；后者在于激励耕地权利人承担提升耕地生态系统服务功能的行动，这类补偿以修复和增进耕地生态功能为目标。第二，从行为逻辑来看，前者受偿主体的行为是消极不作为的形式，即不将耕地转作他用即可达到补偿要求；后者受偿主体需要采取积极作为的形式，对耕地进行绿色耕作。第三，从补偿效果来看，前者追求耕地资源数量质量不降低，最理想效果是实现当前耕地资源的质效维持；后者追求耕地的生态服务价值的增益，促进耕地生态价值的持续供给。
3.2 补偿属性为基准：耕地保护填平补偿与耕地保护奖励补助
传统观点认为国家补偿的本质是在既得权受损中，对特别牺牲的部分进行填平补偿。当前我国对耕地的限制更多地体现为用途转用管制、种植用途管制、指令轮作休耕等方面。对于前两种耕地限制的补偿，本质是对耕地保护制度所剥夺的耕地资源发展权益的补偿。因为其土地大部分被划定为耕地或永久基本农田，只能进行农业生产甚至在种植用途管制下只允许特定农作物的种植，遭受了耕地利用选择的机会成本损失，对此有必要建立耕地保护区补偿机制填平其损失。第三类对耕地轮作休耕的强制，是政府为了保护耕地资源，提高耕地质量而推行的一项政策。轮作休耕补偿主要是对农户在放弃种植期间受到的经济损失进行补偿，以鼓励其积极参与轮作休耕。上述三类补偿应归类为“耕地保护填平补偿”，是受损者本来应得的分配收益，可以看作是对其社会贡献的对价，但绝不是社会对其的奖励。这三类都是为了消解耕地非农化和非粮化的动因，本质上仍属于“耕地资源存续补偿”的范畴。
然而，已有学者指出传统观点单一弥补性的不足，认为除了对权利损害的“填平补偿”，还应有对行为的“奖励补助”。《耕地保护法（草案）》第52条采用了“奖补”而非“补偿”或“奖励”的表述，其在规范意义上暗含着该制度并非只有损害填平的补偿，还应具有激励属性的补助，具体可将其归纳为耕地保护填平补偿与耕地保护奖励补助。
二者主要存在以下区别：补偿目的不同，前者旨在弥补权利损害，后者不以权利损害为要件，旨在通过资金激励引导特定的主体从事耕地保护行为；补偿机制不同，前者具有普惠性，后者是差异性的绩效奖励，包括对耕地生态供益的奖励和对耕地资源存续的奖励；补偿额度不同，前者以耕地保护主体的机会成本损失为补偿额的下限，后者以耕地保护主体为其他社会成员提供的正外部性价值为补偿额的上限。
4 耕地保护补偿制度的规范重构
耕地保护补偿在《耕地保护法》中应当通过一般规定和耕地生态保护补偿、耕地保护区补偿、耕地轮作休耕补偿、耕地保护奖励补助等具体规则的形式完成制度嵌入。
4.1 耕地保护补偿的一般规定
耕地保护补偿的一般规定要立足于“谁受益谁补偿，谁受损谁受偿”的原则，突出补偿主体、受偿主体、补偿标准等内容，为各类具体的耕地保护补偿制度提供规范指引。具体来说，“谁受益谁补偿，谁受损谁受偿”的原则简明地指出了耕地保护补偿的补偿主体和受偿主体，同时说明了补偿的客体是“益”，包括资源利益与生态利益两个维度，提供益处和损失益处两大方面，进一步阐明补偿标准是供益或损益的“量”，即补偿标准应充分考量相关主体被限制发展的机会成本损失或提供的生态供给服务。结合前述分析，建议将一般规定表述如下：
“第X条［一般规定］为激励耕地保护行为，国家应当按照谁受益谁补偿、谁受损谁受偿的原则，建立耕地保护补偿制度，在综合考虑耕地系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本的基础上，由耕地保护受益者对耕地保护者给予补偿。”
4.2 耕地生态保护补偿
在我国地方实践中，耕地生态保护补偿的实施主要分为三种类型：传统补偿、综合补偿和专项补偿。以广东省为代表的传统补偿模式以耕地的资源价值为主，并未设立特定的耕地生态保护补偿制度，但要求资金用于耕地生态环境建设；以上海市及江苏省苏州市为代表的综合补偿模式提出耕地生态保护补偿的概念，但未单独评估耕地的生态价值，而是将耕地的生态、资源价值融为一体，因而难以确定耕地资源和生态价值的补偿比例；以北京市海淀区为代表的单独补偿模式充分认可耕地的生态服务价值，明确将耕地生态保护补偿与传统资源性补偿进行区分，因而该模式更具合理性。建议将耕地生态保护补偿的具体内容表述如下：
“第X条［耕地生态保护补偿］国务院自然资源主管部门会同有关部门建立耕地生态保护补偿制度，对采取保护性耕作方式的农户给予补偿。具体补偿标准按照耕地生态服务功能价值和投入成本确定。”
4.3 耕地保护区补偿
耕地保护区是对耕地实行特殊保护而依国土空间规划或其他法定程序划定的以乡镇为单位的耕地保护区域。耕地保护区补偿是针对划定为耕地保护区的耕地，进行经济补偿以弥补耕地权利人的机会成本或耕地发展权的损失，具体包括纵向和横向两方面。在纵向层面，补偿实施方式按照村组登记、乡镇初核、县级确认的程序，将中央拨付的资金和省、市地方政府另行安排的资金分配给农村集体经济组织和农户。在横向层面，建立省际间补偿制度，对耕地保有量和耕地质量排名靠前的省份给予补偿，提高地方政府保护耕地的积极性。建议将耕地保护区补偿制度的具体内容表述如下：
“第X条［耕地保护区补偿］耕地保护区以乡（镇）为单位定界，由县级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门划定。国务院应当设立耕地保护补偿基金，按照耕地保护任务和面积大小，对耕地保护区内的集体经济组织和农户给予补偿。
国家建立省际耕地保护区补偿制度，耕地赤字省区应当向耕地盈余省区支付补偿，具体办法由国务院制定。”
4.4 耕地轮作休耕补偿
轮作休耕补偿的本质是填平补偿，因此其受益者主要是农户和土地流转后的实际经营者，而非耕地所有者或无实际生产经营的土地承包权人。因为在“三权分置”模式下，经营权人在一定期限内对承包地具有耕作和收益的权利，这种经营权具有期限短和不确定性的特点。作为理性经济人的经营者往往会对耕地进行过度利用，而不愿进行必要的养护。因而指令性的轮作休耕必然引发耕地实际经营主体分配正义的利益诉求，其只有注入“轮作休耕补偿权利”才能实现主体间利益的平衡。轮作休耕补偿标准应采用机会丧失成本法确定，计算耕地实际经营主体轮作休耕造成的直接损失和投入维持耕地质量的成本。由于我国区域经济发展水平和资源禀赋存在差异，机会成本和维护成本也各不相同，因此，确定标准时要充分考虑这种差异性。
“第X条［耕地轮作休耕补偿］国家建立耕地轮作休耕补偿制度，国务院农业农村主管部门应当根据轮作休耕区域原有种植收益、耕地管护投入等确定轮作休耕补偿标准，对承担轮作休耕任务而造成收益损失的耕地实际经营者予以补偿。
县级以上地方人民政府可以根据实际，建立本地区轮作休耕补偿制度。”
4.5 耕地保护奖励补助
耕地保护补偿要将基础保障和差异调控相结合。一方面，应在普惠基础上给予承担特殊耕地保护责任的农村集体经济组织和农户奖励补助。因为我国大部分地区基本上实施的是普惠性的补偿，忽视差异性的绩效激励。在集体行动困境下，特定区域和主体相比于其他区域和主体在保护耕地方面所投入更多的成本得不到相应的经济回报，致使保护积极性层层递减。另一方面，应建立基层执法主体保护耕地的奖励补助机制，将补助资金与其耕地保护实际成效相挂钩，充分调动基层执法主体保护耕地的积极性。因此，建议将耕地保护奖励补助制度的具体内容表述如下：
“第X条［耕地保护奖励补助］国家建立耕地保护奖励补助制度，对耕地保护任务重、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区、单位和个人给予奖励。”
