全国首个跨省域国土空间规划实施体检评估报告发布
2023年2月，国务院批复《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》，明确要求建立规划实施动态监测、定期评估和及时维护制度，执行“一年一体检”、“五年一评估”、重点领域专项评估组成的监测评估机制，按期编制...
- 作者：自然资源报来源：自然资源报|2024年02月22日
2023年2月，国务院批复《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》，明确要求建立规划实施动态监测、定期评估和及时维护制度，执行“一年一体检”、“五年一评估”、重点领域专项评估组成的监测评估机制，按期编制示范区国土空间总体规划体检评估报告。
推进示范区总规实施体检评估是自然资源部和两省一市贯彻深入推进长三角一体化发展座谈会精神，完善示范区国土空间规划体系、保障规划有效实施、提升国土空间治理现代化水平的重要举措。2023年5月，示范区执委会与自然资源部国土空间规划研究中心正式建立体检评估工作机制，会同两省一市自然资源部门正式启动2023年度规划实施体检评估工作。
本次体检评估作为全国首个跨省域国土空间总体规划实施体检评估，针对跨省域、多主体特点，建立“执委会统筹协调、两省一市全程参与、第三方独立体检”的工作模式，紧紧围绕生态绿色、一体化和高质量发展等关键词，聚焦《示范区总规》明确的规划目标任务，以2020年为规划基期年，对示范区总规2021年、2022年的实施情况进行全面评估。总规实施体检评估充分运用新技术、新方法，通过构建交通出行分析、设施可达性分析、社区生活圈分析、安全韧性分析、城际空间联系分析、土地利用模拟预测等9类量化分析模型，运用大数据分析等定量分析手段，进一步提升体检评估的科学性和有效性。
评估报告的核心观点
体检评估报告认为，示范区揭牌成立以来，两省一市严格落实《示范区总规》要求，国土空间保护开发格局持续优化，区域一体化空间治理水平显著提升，统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制基本构建成型，有力支撑了示范区经济社会高质量发展。
（一）五大主要成效
1、“跨域一体、区域协同”的“1+1+N+X”国土空间规划体系基本构建成型，跨区域空间协同治理机制取得新突破。
在《示范区总规》指导下，先行启动区国土空间总体规划和交通、生态、水利、产业、文旅等八个领域专项规划、水乡客厅等重点区域详细规划先后编制完成并批准实施，实现了《示范区总规》的精准纵向传导。示范区执委会会同两区一县政府印发实施统一的规划建设导则，实现一套标准管品质；建设了统一的规划管理系统平台，实现跨省域空间治理的数字化协同；夯实了统一测绘基准、数据标准的“一张底图”，支撑跨域空间的一体化治理；建立了一套跨域空间协同治理机制，首创理事会、执委会、开发公司、开发者联盟四位一体、高效协作的运行模式，实现了跨省域空间治理的垂直传导和横向协同。
2、严守耕地和生态保护红线，自然资源本底保护呈现新态势。
示范区落实最严格的耕地保护制度，严守永久基本农田保护红线。划定了66.54万亩永久基本农田，规划实施中进行严格保护，守牢底线；确定了76.6万亩耕地保有量，2022年现状耕地规模比保护目标净增9万余亩，与2020年相比净增2.66万亩。耕地数量、质量、生态“三位一体”保护得到有效落实，持续推进高标准农田建设，实现耕地面积和质量的逐年稳步提升。示范区生态保护红线刚性管控严格有效，划定生态保护红线143.32平方公里，经体检评估生态保护红线内无违规新增建设行为。城镇开发边界约束作用明显，示范区将空间优化和减量提质理念贯穿规划编制实施全过程，加强空间用途管制和形态管控，优化土地资源要素配置和功能转化，加大存量土地盘活力度，不断提升土地利用效率，截至2022年底，实现建设用地总规模净减量12.55平方公里。
3、有效保障了重大项目落地，国土空间格局展现新风貌。
示范区成立四年来，共推进145个重点项目。全面推进“一河三湖”等重点生态工程，太浦河共保联治先行工程、淀山湖堤防达标及岸线生态修复工程扎实推进，元荡生态修复及功能提升工程基本实现全线贯通，跨域一体的生态格局进一步巩固。加快构建立体化、多层次轨道交通网络，沪苏湖铁路、沪苏嘉城际、轨道交通17号线西延伸等工程加快建设，“轨道上的示范区”加速形成。东航路—康力大道、复兴路—曙光路等省际断头路建成通车，跨省域要素流动更加通畅，多中心、网络化、组团式、集约型的城乡布局与发展体系加速构建。
4、加快促进生态优势转化，绿色创新发展迈上新台阶。
示范区建立双碳工作体系，加快推进水乡客厅近零碳社区、方厅水院超低能耗等项目建设，推动生产方式和生活方式的绿色转型。同时，强化风景链接，串联湖荡聚落，以优越的生态和风景资源吸引创新要素加速集聚，最具活力的“创新场”和孵化器加速形成。全社会研究与试验发展（R&D）经费占地区生产总值（GDP）比重提升至3.81%，单位建设用地地区生产总值提升了19.6%。示范区跨省域高新技术产业开发区揭牌成立，国家级“5G+工业互联网”融合应用先导区加快部署，青浦西岑科创中心、嘉善祥符荡创新中心等平台加速落地，华为青浦研发中心、嘉善东方科脉、吴江英诺赛科等一批牵引性产业项目正在加快建设，成为生态绿色发展样板。
5、全面推动空间功能优化配置，一体化空间协同稳步提升。
示范区推进高品质公共服务共享，长三角（上海）智慧互联网医院、苏州大学未来校区、复旦大学附属妇产科医院长三角一体化示范区青浦分院、长三角可持续发展研究院、曲水善湾美丽乡村、沉香共同富裕聚落等公共服务项目已投入使用。截至2022年底，已发布3批共建共享公共服务清单，涉及45项便民惠民政策。加强城乡风貌管控，建立了重点区域总规划师制度，保护自然景观格局，塑造“江南韵、小镇味、现代风”的新江南水乡风貌。
（二）需要关注的相关问题和举措建议
体检评估报告从加快完善跨省域国土空间治理机制、高质量推进示范区总规实施等方面提出了后续规划实施中需要持续关注的相关问题，包括跨区域一体化规划管理体系还需持续完善、底线管控与刚性约束还需深化落实、多中心网络化空间格局及空间功能品质还需优化提升、生态绿色高质量发展仍需持续发力和一体化空间协调还需持续推进。
体检评估报告也提出了下一步的建议举措：一是学习贯彻落实好习近平总书记在深入推进长三角一体化发展座谈会上的重要讲话精神，加快长三角生态绿色一体化发展示范区建设，完善示范区国土空间规划体系，加强规划、土地、项目建设的跨区域协同和有机衔接，加快从区域项目协同走向区域一体化制度创新；二是加快推进示范区详细规划和专项规划编制审批，促进示范区规划一体化实施管理；三是继续强化底线管控，严守耕地保护红线，加强城镇开发边界全过程管理，健全规划实施监测预警和动态更新机制；四是加强重点区域、重大项目建设，推动形成示范区高品质国土空间格局；五是积极探索生态产品价值实现新路径，加快构建产业生态圈和创新生态链，持续培育新经济新动能；六是加快补齐区域设施短板，进一步推进跨区域空间协同，持续增进群众获得感。
主要亮点
本次工作是《示范区总规》实施的首次体检评估，是建立和完善规划实施全生命周期管理制度的重要举措，也是示范区国土空间规划实施监测网络（CSPON）重要组成，作为国家试点将为全国CSPON建设提供宝贵经验。本次工作具有以下鲜明特点：
1、构建形成一套体检评估指标体系。体检评估从高质量、生态绿色、一体化和国土韧性四个目标维度，构建了“通用性指标+特色性指标”的《示范区总规》体检评估指标体系，包括24个量化指标。通用性指标，主要由生态保护红线面积、耕地保有量、永久基本农田保护任务、建设用地总规模、城镇开发边界面积、城镇开发边界扩展系数等底线管控指标构成；特色性指标，突出示范区战略定位和目标，构建有特色、本地化、可量化、可考核的一体化指标体系，包括蓝绿空间占比、骨干河道和主要湖泊生活、生态化岸线占比、研发支出费用占地区生产总值比重、城镇污水处理率、每千人口医疗卫生机构床位数等指标。从指标来看，生态保护红线面积、耕地保有量、永久基本农田保护任务、建设用地总规模等约束性指标均严格执行，示范区低效建设用地盘活利用和减量力度持续加大。
2、量化模型支撑实现数据驱动型评估。全面收集基础调查数据、规划实施数据、建设管理数据、地理信息数据、城市运行大数据、抽样调查数据等各类数据，充实完善体检评估数据基础，并创新性地构建交通出行分析、设施可达性分析、安全韧性分析、城际空间联系分析、土地利用模拟预测等9类分析模型和1套体检评估主要指标自动化归算工具，支撑过程数据的分析处理，进而实现数据驱动型的规划体检评估。比如，在交通出行分析方面，在评价路网建设情况的同时，研发交通出行等时圈分析模型，基于路径搜索和等时圈算法，模拟驾车、自行车、步行等多种出行方式下，15、30、60分钟可达区域范围，直观反映城市运行效率。又如，在城际空间联系分析方面，应用基于网络空间时空感知的城市联系模型，以社交媒体数据为基础，开展示范区与上海大都市圈城市联系的时空分析。
3、体检评估与规划实施全方位联动。体检评估中，两省一市三级八方全过程参与，体检评估意见建议及时反馈传导至规划实施层面。如体检评估提出要加快完善跨区域国土空间规划体系，确保示范区总规各项要求得到有效落地，执委会会同两区一县快速推进先行启动区国土空间规划编制和报批工作，并于2023年10月获两省一市政府批复实施，同时加快推进详细规划编制和审批工作，完成了水乡客厅绿色交通专项规划编制和审批。再比如，体检评估提出要持续深耕一体化制度创新试验田，聚焦规划实施，推进更多领域、更深层次制度创新，执委会会同两省一市相关部门不断加大制度创新力度，加快推进详细规划联合审批机制、规划土地总控、土地会商机制等已出台制度的落地应用。自然资源部针对规划实施过程中的难点问题，已经出台了农转水用途管制路径、支持在示范区开展全域土地整治试点等政策。同时，体检评估中提出的需要持续性落实的意见建议，已纳入示范区2024年重点工作安排中进行落实。
