生态产品已经不再是生僻的词汇。2020年以来，自然资源部已经印发了4批《生态产品价值实现典型案例》，不仅向全社会全面展现了生态产品价值实现的实践进展，同时也在概念、路径、模式等方面形成了日趋成熟的知识体系。公众对生态产品及其价值实现的理念和政策等已不再陌生，各地政府也都在谋篇布局并深入推进此项工作，市场主体更是在新的市场机遇下为获得竞争优势而积极行动。

自然资源部印发的4批案例总结了实践中生态产品价值实现的三种典型路径，即外溢共享型、赋能增值型和配额交易型。其中，外溢共享型是针对难以分割确权的生态产品，由政府通过转移支付、财政补贴等方式进行购买或补偿；赋能增值型是针对能够明确（或扩展）自然资源产权或权能的生态产品，通过市场交易体现生态价值对资源产品的赋能增值；配额交易型是针对需要开展利用或保护等总量控制的生态产品，通过法律或行政管控将非标准化的生态系统服务转化为标准化的配额（或指标），通过市场交易配额以实现其价值。自然资源部印发的案例对生态产品价值实现典型路径进行了总结，为各地实践奠定了重要的基础。

值得关注的是，即使是遵循上述同一典型路径，实践中也往往出现不同的制度安排。不同的制度安排可能引发不同的甚至是意外的经济、社会及环境后果。如：实施森林生态补偿政策，旨在鼓励森林保护，但可能导致当地优先发展生态旅游业，影响了市场其他主体的发展机会和地区经济发展的多样性；推进自然保护地建设，可能影响当地居民的传统生计；过度的生态旅游可能对野生动植物栖息地产生破坏和造成资源环境的过度消耗等。因此，如何避免制度选择的意外后果，成为推进生态产品价值实现实践的重要议题。

“制度重要”，制度背后蕴含的价值导向更重要。制度一定会支持特定的价值观，产生并保护秉持相应价值观的主体的利益。生态产品价值实现若在实践中出现意外后果，则其意味着制度选择很可能与生态文明建设的价值导向不匹配。我国自然资源管理目前正在经历从传统注重经济增长，向同时注重经济高质量发展、国家及社会安全、人与自然和谐共生等多目标协同的转变。辨析生态产品价值实现在实践中的制度多样性，讨论不同制度所蕴含的价值导向及其影响，为建立健全生态产品价值实现的制度体系提供参考，也属于回答“中国之问、世界之问、人民之问、时代之问”的内容。本文的目的就在于此。

1、生态产品价值实现的多样化制度选择

外溢共享型的两类制度选择。外溢共享型的生态产品因排他性低而难以推动私人的主动供给。政府通过财政转移支付或强制市场收益再分配等方式推动此类产品的“购买”，是既具效率又兼顾公平的治理路径。实践中已能观察到政府在生态补偿制度上存在多样化的选择。

一是政府可以通过财政转移支付、设立专项基金等方式，对实施生态保护行为的个人或组织进行补偿。这种方式的优势在于通过政府统筹避免了个体之间的协商成本或交易成本，在很短的时间内就能实现生态保护和奖补的全社会集体行动。同时，公共财政取之于民（且用之于民），符合共享外溢效应的公平原则。如，政府可以主动购买碳汇以满足各项公共活动“碳中和”的目标。此时，碳汇的供给者通过获得财政支付得到补偿，而公众也共享了碳汇增加对实现“碳中和”的效益。

二是政府通过强制的方式，要求特定主体来支付生态保护的成本。这种方式的优势在于，可以根据个人（或组织）在分享外溢效应上存在的差别，或根据个人（或组织）财富初始禀赋的不同等，有区别地设计制度。而有区别的制度设计在实现生态保护的同时，能更精准地体现“使用者付费”原则。如，同样针对碳汇这类生态产品，政府除了主动购买，还可以要求市场中特定行业的企业购买碳汇，以抵消其生产造成的碳排放。这相当于政府通过管制而建立起一种收益再分配机制。企业根据成本和收益来判断是否购买碳汇以及购买的最优数量，碳汇的供给者则分享了企业的部分利润，即特定范围的企业支付了碳汇的成本，而全社会共享了增加碳汇的效益。

赋能增值型的两类制度选择。赋能增值型的生态产品因具备一定的排他性而具有了激励私人主动供给的可能。其中，政府通过明确或扩展产权权能为私人供给提供条件，市场则为实现收益提供具体路径。实践中，政府在设权赋能和产业准入上也存在多样化的制度选择。

一是政府可以在具有优美生态环境的地区允许一些以直接开发资源或者直接向环境排放一定污染的产业项目立项，从而能够让这类产业借助优美的生态环境获得更高的市场收益。这些收益中有一部分会通过税收等方式反哺当地财政，进而惠及民众。从“九五”时期以来，我国就加大了对重点区域的污染治理工作，一些在经济快速发展阶段遭到破坏的重要水体、土壤或矿区等生态系统得到了修复。但是，如何保护和有效利用这些修复后的自然资源和生态系统，则考验着地方政府的治理理念和治理能力。有的地方采取“短期回本”的策略，在修复后的生态空间中建设房地产或者发展餐饮业等经济见效快、收益高的项目，但此举可能又会对生态系统产生负面影响。

二是政府可以先行对产业准入设定严格的管制条件，从而保障产业项目的经营不会对生态系统产生负面影响（或者不超过生态系统韧性阈值）。实践中，也有一些地方采取了坚持保护维护生态本底不受影响的原则，对产业用途进行了限制，只允许诸如高端研发、生态旅游和现代农业等符合“生态+”类型的产业建设。虽然此举的短期经济收益有限，但更有利于生态系统的保护和维护，也能够带来长期的经济和生态效益。

配额交易型的三类制度选择。配额交易型生态产品原本因不具有显著排他性且面临空间异质性等特征而难以通过市场进行配置，但政府可以通过行政管控设定配额，并允许下级政府、市场主体或者社会主体等交易配额，从而实现配额承载的生态产品的经济价值。当然，在具体配额制度的设计上，实践中也存在多样化的制度选择。

一是形成配额存在多样化的制度选择。政府既可以通过行政命令直接设定配额总量，也可以采取依托生态抵消的前置条件来形成配额。前者不需要事先对资源或生态进行修复，各类主体可以在政府设定的配额下开展对应配额的使用，但这将造成资源或生态系统进一步的开发。如，碳市场交易中，初始的配额是由政府根据减排目标、历史信息和行业特征所设定的碳排放总量，这种总量属于允许碳排放的新增量。

而后者则需要事先对资源或生态进行修复，属于对生态环境“无净损失”的制度设计，即把配额总量与对生态系统开展的修复量相挂钩。如，江西省万年县成立了“湿地银行”，并建立了湿地占补平衡的指标交易体系。其中，允许交易的湿地占补平衡指标总量就来源于湿地修复后的新增湿地面积。

二是交易配额存在多样化的制度选择。政府既可通过无差别的方式交易配额，也可采取以一定汇率的方式交易配额，或采取只允许在特定区域内交易配额的方式。无差别的交易不考虑交易主体和客体的异质性，配额在交易前后不会在数量上产生变化（如我国目前碳市场中的碳交易）；一定汇率的交易考虑了交易主体和客体的异质性，交易前后的配额需要根据两地生态系统的差异性按一定汇率折算（如耕地占补平衡中需要满足质量平衡，从而要求占补需要根据交易双方的耕地等级进行折算）；只允许在特定区域内交易也是为了考虑交易主体和客体的异质性，通过限制交易范围而避免交易造成资源开发的集聚现象。

三是使用配额存在多样化的制度选择。政府既可以允许购买方自行使用，也可以由政府自己统筹决定交易后的配额使用，还可以允许由民众共同决定配额的使用。一般来说，配额交易后都会由购买方自行决定如何使用（如碳市场中的配额一般由企业自行用于扩大生产活动）；但也有一些情形下政府会统筹交易前后的配额使用（如早期的城乡建设用地增减挂钩，农村建设用地拆旧复垦后形成的指标由政府分配给城镇特定项目使用）；还有一些情形下，地方政府积极推动社会治理模式创新，鼓励民众参与配额使用的决策（如在全域土地综合整治的地方实践中，一些地方政府鼓励农村集体组织和城镇居民协商生产、生活和生态空间的布局）。

2 、不同制度选择下的价值导向

多样化的制度为生态产品价值实现路径提供了灵活的空间，但也可能因制度不同的价值导向而带来了一些隐忧。实践中，需要辨析可能存在的价值导向冲突。

外溢共享型制度的不同价值导向。生态补偿的制度设计存在政府主动购买（即财政转移支付）或者强制市场主体购买（即市场转移支付）两类方式，这两类方式会形成迥异的价值导向。

以碳汇购买为例。如果是政府自我要求所有公共活动、公务活动都满足碳中和的标准（如北京2022年的“零碳”冬奥会、杭州2023年的“零碳”亚运会等），那么意味着公共财政被用于购买碳汇。这有助于全社会理解保护环境不仅是政府的责任，也是每个人的责任（公共财政的支出，既是每个人的成本，也是每个人的收益），从而提高公众对气候变化和生态保护的认识，并有助于民众不断巩固绿色低碳的价值导向。

相反，如果政府要求企业必须购买碳汇以抵消其生产行为的碳排放，虽然这有利于降低财政压力并提高碳汇价格，但也会造成企业将购买碳汇纳入自身的成本核算，影响企业对购买碳汇的认识，即企业会将对购买碳汇的认识从保护生态环境的社会责任转变为追求利益最大化的行为。此外，企业还可能会通过产品将碳汇成本部分转嫁给消费者，这或将进一步促使追求利益最大化的价值导向在社会中扩散。

赋能增值型制度的不同价值导向。针对自然资源资产或生态系统服务进行设权赋能，并建立健全对应产品的市场制度，存在偏重短期营利或偏重长期公益两类市场准入的差别化制度选择。两类选择也会形成迥异的价值导向。

以生态修复后对应的产业选择为例。如果政府允许直接开发资源或者对向环境排放一定污染的产业立项，就会造成市场主体竞相追逐修复后的自然资源或生态系统的开发利用权利（可获得更高利润），这必然将产生典型的个人理性与集体理性的矛盾——个体将追求短期的、局部的经济利益，并忽视对修复后的生态系统造成的破坏。

相反，如果政府通过国土空间用途管制做好产业准入控制，只允许在被修复的生态系统区域开展有利于生态保护和维护的“生态+”项目，就会引导市场主体逐渐形成一种内生的保护、维护生态的动力。因为“生态+”项目高度依赖生态环境质量，质量越高，相应产业的收益越高。这种激励有利于形成集体理性——个体不仅追求自己的利益，同时也重视集体利益，即保护、维护修复后的生态系统。

配额交易型制度的不同价值导向。配额交易的制度设计本意是在总量控制的前提下通过市场配置提高配额的配置效率，但因为配额的初始数量及来源、交易规则、后续使用规则等存在多样化的制度选择，也会造成迥异的价值导向。

以生态抵消类型的制度设计为例（如湿地、耕地等占补平衡制度）。如果以通过向其他地区购买配额来换取本地开发额外自然资源的权利，就会产生以经济利益为导向的交易动机。一方面，这种交易动机会造成购买方只是在不断权衡经济成本和收益，并不利于交易双方认识生态抵消行为的本质（因为生态抵消制度初衷是为了保护生态环境，而不是权衡利益）。另一方面，这种交易动机还将导致开发和保护的空间集聚现象，而这个现象将引致公平发展伦理的争议（即发达地区是否就应该有更多发展的机会）。虽然一些公共政策已被用于缓解这个问题（如前面提到的一定汇率的配额交易或者限制交易范围），但这些政策工具只能缓解集聚问题而无法改变只重视经济收益的价值导向。

相反，如果政府重视引导或推动利益相关方参与生态抵消项目设计、配额交易过程和后续使用的决策，就有可能产生不同的结果。如，浙江省在推进“千万工程”的过程中形成了全域土地综合整治模式。该工程是以乡村环境整治为切入口，逐渐形成了包含环境整治、经济发展、文化传承、社区参与治理、均衡城乡发展等多元的价值导向。全域土地综合整治作为一种政策工具，不仅缓解了空间“碎片化”问题，提高了生态系统整体性效益和功能潜力，还通过公共治理理念推动了利益相关方积极互动，从而对当地开展全域整治后的生产、生活和生态空间的统筹布局和具体使用形成共识。这种共识就蕴含着新的、更多元的价值导向，而不仅仅是追求经济利益。

3、 生态产品价值实现的政策启示

 

生态产品价值实现的制度选择至少有两类价值导向。第一类价值导向是以生态产品换取经济收益、局部利益和短期利益，这将造成个体只重视经济发展而忽视生态保护的价值观；第二类价值导向是认识到保护生态环境就是保护个人利益，这将形成个体重视生态保护的内生动力，并在生态文明价值目标上达成广泛共识。

避免走只重视经济发展而忽视生态保护的“老路”。第一类价值导向是对开展生态产品价值实现的误解，也是对生态文明、可持续发展等价值观的误解，属于“走老路”。

这条“老路”的第一层含义是指“先开发后治理”的老路。以经济利益、局部利益和短期利益为重，就不可避免地面临保护与发展的矛盾，同时也可能出现收入差距扩大的问题。即使通过分区管制、交易汇率等政策缓解开发利用过度集聚和发展机会不公等问题，但这些政策治标不治本。如果各类主体不改变以个体利益为导向，就不可能真正解决开发集聚和发展不公的问题。而且，这也会造成“先开发后治理”老路的成本越来越高，不仅市场主体会面临越来越高的经济成本，政府也会面临越来越高的行政成本。

这条“老路”的第二层含义是“土地财政”的老路。“土地财政”指的是地方政府过度依赖出让、租赁、作价（入股）国有建设用地使用权来获取地方财政收入，或者通过抵押储备土地等方式获取短期融资（举债）的做法。“土地财政”在特定历史阶段为支撑快速城镇化、城乡基础设施建设、公共服务供给等起到了重要作用，但也造成地方一定程度上倾向短期收益（“寅吃卯粮”）、不重视用地配置效率，以及造成城乡之间和城市内部不同群体之间的分配问题等。如果地方政府在推动生态产品价值实现的过程中继续“走老路”——坚持类似价值观，并追求可能存在的“自然资源资产财政”（即地方政府通过出让、租赁、作价或入股各类自然资源资产使用权来获取额外的财政收入，或者通过抵押等方式获取短期融资或举债），只会造成更多的自然资源的过度开发、收益分配不公和生态系统安全受损等问题，并与“绿水青山就是金山银山”的理念背道而驰。

坚决走重视生态保护的“新路”。第二类价值导向则是遵循生态文明的价值观，是在寻找并坚决走“发展与保护激励相容”“人与自然和谐共生”的新路。

这条“新路”的第一层含义是指，能够满足发展与保护激励相容的新路。激励相容是指相应主体在生态产品价值实现过程中发现追求个体收益和保护生态两者相辅相成，进而形成保护生态的内生动力。政府以国土空间用途管制来统筹或倒逼发展“生态+”产业，建立纵向或横向的生态补偿机制，健全绿色税收和补贴政策体系，建立生态标签和认证体系，探索绿色金融等政策工具，都有利于形成激励相容的局面，确保生态和经济目标的双赢。这些政策工具都属于可以不断完善的符合发展与保护激励相容的新路。

这条“新路”的第二层含义是指，通过政府倡导和培育，全社会形成对生态保护的共识，公众积极参与生态产品的供给、消费，以及保护生态环境的各类活动。这种共识背后的理念不同于工业主义生产方式下形成的追求个人利益、经济利益的价值观，它正是“绿水青山就是金山银山”理念的具体体现。在这种新的价值导向下，各类主体将不再被发展与保护的权衡所困扰，因为保护、维护生态环境本身就是大家都认为是正确且主动在做的事。当然，为了走好这条新路，需要塑造并不断巩固这类价值导向。

从治理现代化的角度看，塑造这类价值的前提是要为各类主体提供合适的渠道、规则等进行沟通交流，并以公权力作为保障。实践中，政府可以采取多种方式。如：让不同的利益群体都能够积极参与和影响决策和执行过程，尤其是让能够代表后代人利益的社会组织、企业或个人参与；鼓励富裕人群主动改变不利于保护、维护生态环境的消费行为，但需要为此建立明显的标识，并倡导全社会以此为荣；鼓励企业承担社会责任，要求国企或鼓励民企采取尽可能不对资源环境产生影响的生产方式，并出台政策来支持这类企业等。这些方式都将有助于形成上述价值导向。

而巩固这类价值导向，则需要政府通过更为广泛的倡导和宣传来提高公众的认识。同时，笔者建议，还应形成严格的环保法律并依法行政，尤其是应将当前政府行政审批和监管的事后逻辑转变为事前逻辑。因为事后逻辑需要政府证明投资行为产生了损害并评价其程度，而事前逻辑则可以要求投资主体自行证明安全——前者由政府承担举证成本，后者则是由市场主体承担举证成本。后续政府再通过税收优惠、补贴等经济手段扶持和激励符合这类价值导向的生产或生活行为。政府采取这些手段，将有利于在社会中不断增强一种普遍、积极地对待生态环境的态度，从而巩固全社会坚定走好“人与自然和谐共生”道路的信念。

〔本文支撑课题为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“自然资源资产产权制度改革重大问题研究”(20JZD013)〕

（作者供职于浙江大学公共管理学院，并系浙江大学求是特聘教授）

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