林坚 等 |从空间规划体系到国土空间体系
国土空间具有“区域”和“要素”双重特性，建立空间规划体系旨在解决传统国土空间治理中“区域”和“要素”缺乏统筹的问题。从空间规划体系、国土空间规划体系到国土空间体系的演变，实质上是不断推进迈向高质量发展、强化“区域—要素”统筹的国土...
- 作者：林坚 张瑜来源：《中国土地科学》|2023年12月22日
国土空间具有“区域”和“要素”双重特性，建立空间规划体系旨在解决传统国土空间治理中“区域”和“要素”缺乏统筹的问题。从空间规划体系、国土空间规划体系到国土空间体系的演变，实质上是不断推进迈向高质量发展、强化“区域—要素”统筹的国土空间治理。在构建国土空间体系的指引下，国土空间治理未来应做好国土空间高质量发展导向下的“区域—要素”统筹治理。
一、从空间规划体系到国土空间体系的发展历程
1.提出建立服务于国家治理体系的空间规划体系
服务于国家治理体系和治理能力现代化，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立空间规划体系。2015年《生态文明体制改革总体方案》则发展为：“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。同年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“空间治理体系”的概念，要求：“以主体功能区为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’……建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”，空间规划成为空间治理体系的龙头。
2.构建直面国土空间治理的国土空间规划体系
2018年，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》、《国务院机构改革方案》相继出台，提出组建自然资源部，实施“两统一”职责(即：统一行使全民所有自然资源资产管理职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责)。2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了国土空间规划“四梁八柱”基本框架，进一步完善了国土空间治理的工具，提出：“建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署”，“到2025年，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度”，“到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平”。至此，“空间规划体系”的提法正式转变为“国土空间规划体系”，而“国土空间治理体系”也替代了“空间治理体系”的称谓。2019年以来，结合高质量发展的新要求，国土空间布局和支撑体系、国土空间开发保护新格局、国土空间用途管控等概念相继提出。
3.提出面向高质量发展的国土空间体系
2022年，以全面建设社会主义现代化国家为目标，中共二十大报告再次强调，至2035年“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”，并在《加快构建新发展格局着力推动高质量发展》中首次提出“国土空间体系”的概念，要求：“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。国土空间体系概念的提出，表明构建高质量发展的国土空间体系成为我国国土空间治理的关键任务。
二、从空间规划体系到国土空间体系的转变逻辑
1. 建立空间规划体系的破题诉求：国土空间治理的“区域”“要素”缺乏统筹
国土空间是人类生产生活的场所，也是自然资源与环境的载体，更是主权视角下国家治理的场域，具有“区域”和“要素”双重特性。区域型国土空间相当于“一片片”国土空间，强调与某级(类)政府责任主体对接；要素型国土空间即“一块块”国土空间，既包括用途类要素空间，通常与具体宗地(或宗海)的权益人对接，又包括管制类要素空间。与“区域”和“要素”两种类型国土空间相对应，存在区域型国土空间治理和要素型国土空间治理两种模式，前者以主体功能区规划为代表，后者以土地利用规划和城乡规划为代表。传统国土空间治理中“区域”型和“要素”型国土空间治理的脱节导致目标无法实现，体现在“区域”治理政策难以有效落实在“要素”治理环节上、“要素”之间难以协调区域治理。为此，《生态文明体制改革总体方案》明确指出，构建空间规划体系的目的在于“着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”，即解决国土空间治理中存在的“区域”“要素”缺乏统筹问题。
2. 建立国土空间规划体系的内在逻辑：“区域—要素”统筹治理的内涵具体化
建立“多规合一”的国土空间规划体系，将“区域—要素”统筹治理的内涵具体化。“区域—要素”统筹治理，就是通过区域型国土空间治理、要素型国土空间治理的双向统筹制度设计，促进参与国土空间治理的各级地方政府的管辖范围与中央政府的各个部门及其职能范围相协同。换言之，“多规合一”的国土空间规划体系，旨在将“区域”治理型的主体功能区规划和“要素”治理型的土地利用规划、城乡规划统一，健全区域型国土空间开发保护制度，促进主体功能引导下区域间损益协调与要素合理流动机制的建立。从类型上看，国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划，总体规划是详细规划和专项规划的依据；相关专项规划之间要相互协同，并与详细规划做好衔接。从层级上看，总体规划涉及从国家到乡镇的五个行政级别，五级规划层层嵌套、相互衔接，体现了上位“区域”统筹下位“区域”的要求，并且在强化“区域”功能定位基础上，要求做好“三区三线”划定直至具体用地用海的有关“要素”安排。从体系上看，国土空间规划体系包括编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，各体系之间要相互协调与配合，制度设计注重“区域”与“要素”的双向统筹，实现国土空间规划全生命周期管理。
3. 构建国土空间体系的基本逻辑：面向国土空间高质量发展的“区域—要素”统筹治理
中共二十大报告在“《加快构建新发展格局着力推动高质量发展》篇章中提出：“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，”“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”。而高质量发展，是指“能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展”。落实到国土空间的高质量发展，则是指针对不同类型的国土空间，各有侧重地推进高标准保护、高效能开发、高韧性支撑和高水平治理。分析“国土空间体系”的提出，实质上是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的“构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系”，“形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局”的进一步拓展，其关键点是强化主体功能区战略和制度，隐含了在“区域”主体功能定位明晰的基础上，推进针对国土空间高质量发展的“区域—要素”统筹治理。
三、国土空间体系构建下的国土空间治理趋向探析
1.聚焦国土空间的高质量发展，绘就国土空间协调发展蓝图
依据国土空间的主导功能，可将国土空间分为生态空间、魅力空间、农业空间、城镇空间、海洋空间和基础设施空间。针对不同类型的国土空间，结合“区域”和“要素”视角，差异化推进高标准保护、高效能开发、高韧性支撑和高水平治理，合力实现国土空间的高质量发展。
针对生态空间与魅力空间，坚持生态优先理念，塑造自然与人文交相辉映的国土空间格局，实现高标准保护。以筑牢生态空间底盘为目标，严格保护重点生态功能区的生态功能，强调国家公园、自然保护地保护，注重流域协同保护；强调对生态保护红线、生态公益林等控制线的保护，提升生态用地的水源涵养和水土保持功能，开展山水林田湖草沙一体化的生态保护修复。以提亮魅力空间底色为目标，注重历史文化名城、名镇、名村保护利用，强调文化遗产保护；以历史文化保护线为重要工具，结合自然生态本底一体化保护历史文化要素。
针对农业空间、城镇空间、海洋空间及区域开放协调议题，以优化创新为基本理念，落实国家重大战略，聚焦现代化建设着力点，谋求高效能开发。农业空间应落实乡村振兴战略，提升农产品主产区的农业生产功能，以县域为基本单元统筹城乡发展；严格保护永久基本农田、优质耕地不受侵犯，开展全域土地整理和生态保护修复。城镇空间应落实新型城镇化战略，发挥城市化地区的发展职能，以都市圈、城市群、中心城市为核心空间载体，打造强劲有力的区域高质量发展引擎，构建多中心网络化的城镇体系格局；严格管控城镇开发边界和城镇建设用地，优化城镇建设用地内部布局，促进土地绿色高效利用。海洋空间重在落实陆海统筹战略，协调相邻的陆域、海域主体功能定位；严格保护海洋生态保护红线内海洋生态功能，加强重点生态地区综合整治修复，促进港口协同发展。区域协调开放上，应推进区域协调发展战略，落实主体功能区战略，做好各级区域的主体功能定位、政策单元划定与衔接；注重同类要素在各区域间的互动与联系，构建空间关联网络。
针对基础设施空间，强基护体，点、线、面统筹打造安全韧性国土，强化高韧性支撑。基于风险评估结果识别高风险区，加强重点区域综合治理，建立区域间协同建设、合作防治机制，协调建设区域基础设施、流域重要蓄滞洪区等；统筹区域内的基础设施建设，保障重大基础设施用地，提升各类基础设施枢纽保障能力，串联关键枢纽形成基础设施主要骨架，筑牢安全韧性设施网络。
保障高标准保护、高效能开发、高韧性支撑的有序推进，健全规划实施机制，制定规划保障政策，实现高水平治理。以夯实规划实施保障为着力点，落实国土空间规划管理主体责任，健全完善国土空间规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，优化完善国土空间用途管制制度、领导干部自然资源资产离任审计制度、差异化绩效考核制度，构建高效协同的国土空间治理体系。以推进近期行动计划为着力点，落实国民经济和社会发展规划确定的目标任务，聚焦国土空间开发保护中的突出问题，建立健全国土空间规划对项目生成和布局的引导机制，制定近期行动计划。
2.完善主体功能区战略和制度，做好国土空间治理的“区域—要素”统筹
发挥主体功能区制度的引领作用，链接全域全类型国土空间用途管制制度，建立“区域型国土空间—管制类要素空间—用途类要素空间—项目用地审批许可”分级国土空间治理框架。区域型国土空间层面以三类主体功能定位为基础，构建国土空间开发保护新格局，通过关键指标、区域发展指引、重点区域名录等工具管控；管制类要素空间层面主要通过重要控制线和管控区块两项工具进行管控；用途类要素空间层面以城镇开发边界为界，边界内通过详细规划管控，边界外通过村庄规划或郊野单元规划管控；项目用地审批许可层面，涉及建设空间的项目通过建设用地审批和城乡规划许可来管控，涉及非建设空间的项目通过各类自然资源用途管制进行管控。
结合主体功能区战略和制度及国土空间规划的编制、实施、监测反馈，“区域—要素”统筹的关键在于四种机制的建立：(1)以“要素”评价“区域”。建立“双评价”、资源环境承载能力监测预警、“三线”划定之间的协同联动机制，基于多要素的利用现状与条件对区域开展全面评价。(2)以“区域”统筹“区域”。关键在于通过完善和深化现有主体功能区制度，在确定县级行政单元主体功能定位的基础上，探索乡镇乃至社区(行政村)为基础的主体功能单元划分及定位，实现国土空间开发保护中的上下级区域的功能传导与同级区域的功能协调。(3)以“要素”统筹“区域”。关键在于通过“三线”等核心管制类要素与建设用地、耕地、林地等关键用途类要素的管控，实现对下位区域的统筹管理。(4)以“区域”统筹“要素”。关键在于分层次统筹“区域”内的各类要素的结构布局、开发保护。从全域角度对管制类要素空间进行安排，重点在于做好各类重要控制线布局，完善国土空间规划分区；对于用途类要素空间，在城镇开发边界内统筹内部要素功能格局优化与要素之间的转用，在城镇开发边界外强化自然资源精细化管理。
国土空间规划是国土空间治理的关键环节，以完善国土空间规划编制程序为目标，“区域—要素”统筹的落实应遵循“定位—定序—定量—定线—定空间—定策”的技术思路。基于上位规划确定的主体功能区战略完善和细化县级及以下区域的主体功能定位，根据主体功能定位明确国土空间开发保护需针对要素的责任次序，以总体规划为工具确定关键量化指标，基于上位规划要求统筹划定“三线”和其他类型的管控线，以“三线”为基础进一步确定国土空间规划分区体系，制定保障国土空间规划有效落实的政策。
