随着各级国土空间规划成果的报批，我国“五级三类”国土空间规划基本形成，绘制了法定化的国土空间开发保护蓝图，全面加强规划实施监督成为当前国土空间规划主要任务。2023年和2024年全国自然资源工作会议持续作出部署，要求“深入开展国土空间规划实施监测网络建设试点，完善数字化治理政策机制和技术标准体系”。自然资源部办公厅印发《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023-2027年）》，对1个区域、16个省份、29个城市、1个区县部署开展国土空间规划实施监测网络（以下简称“CSPON”）工作试点，同时通过16个部省合作科技攻关试点以及科技部“十四五”重点研发项目推动关键技术的突破。为什么要推动CSPON建设？要着力解决什么问题？作者从三个方面谈一下认识。

 

CSPON是深化“多规合一”改革，提升国土空间治理能力的必然要求

“多规合一”改革五年多来，总体形成了全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题逐步得到解决。总结已有城乡规划、土地利用规划等实施的经验和教训，只有通过有效的实施，才能确保把高标准的规划蓝图变为高质量发展的现实画卷。持续深化“多规合一”改革，要推动空间布局更加有序、规划执行更加有力、空间治理更加有效，从规划“一张图”系统到CSPON，这是“多规合一”改革进入规划全面实施阶段必然的要求，是国土空间数字化治理质的飞跃。

CSPON要建成标准统一、链接通畅的业务联动网络，有效支撑包括专项规划的各类空间规划实施。“多规合一”改革以后，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划，要强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，这就涉及到国土空间规划与其他部门专项规划的传导和衔接，解决规划矛盾和冲突。CSPON强调构建业务联动网络，不但包括自然资源部门自身系统建设，还包括横向与其他关联业务系统的数据互联和业务支撑。

CSPON要融入数字中国建设，构建开放治理网络，推动建设绿色智慧的数字生态文明。在推进CSPON建设中充分利用国土空间规划“一张图”基础，充分考虑与数字城市、智慧城市、时空云平台等平台的协同，CSPON中的应用场景、数据、模型算法、平台可服务于各行业各部门，与经济社会各方面应用深度有机融合，有机构成数字中国建设一部分。数字生态文明以数字化赋能生态文明建设，CSPON建设核心理念是系统思维、数据驱动、多元共治、开放共享，这正是建设数字生态文明的要求。

 

提升治理能力，面向业务需求构建应用场景

要坚持目标导向，构建多层级国土空间规划实施监测应用场景，提升国土空间治理能力。CSPON支撑国土空间规划全生命周期管理“智能化”，一是通过增强动态感知能力，实时监测、自动预警，确保国土空间规划目标不走样，确保规划严肃性权威性；二是适应国家战略要求，以及发展中的变化和不确定性，实现规划动态调整和优化；三是科学应对人口结构变化、气候变化、数字经济等社会经济领域的重大问题和挑战，发挥政策的分析与制定作用。

要紧紧围绕管理需求和公众需求，搭建与本级职责匹配的应用场景。各地因地制宜开展探索，以省级为例，我们对16个部省合作试点项目进行了业务场景梳理，一是关注重大战略实施，如内蒙古探索建立黄河流域国土空间综合体检模型，上海市构建长三角地区“双评价”应用场景，河北省重点关注雄安新区空间保护等主题场景，山东省探索建立主体功能区实施监测评估模型等；二是关注都市圈等重点地区，如山东省探索建立山东半岛城市群协同发展评价模型，上海市开展都市圈区域规划体检评估，云南省构建高原山坝国土空间规划实施监测模型等；三是关注安全韧性，如新疆构建城镇开发边界、城市四线专题模型，北京市研发三区三线监测场景，天津市构建国土空间安全韧性评估场景等；四是关注高质量发展，如山东省关注陆海统筹、制造业产业结构和空间布局监测评估模型，浙江省研究建立共同富裕、省域治理现代化的监测评估指标体系，上海构建“15分钟社区生活圈”规划评价与实施监测等。

 

聚焦难点，统筹推进技术创新和攻关

在CSPON建设中涉及到众多关键技术的创新和突破。重构感知系统，增强数据获取能力，打破部门间的数据篱笆，获取更高时空精度的国土空间运行的关键数据，获取人、地、社会经济数据。需在模型算法取得突破，研究国土空间信息模型（TIM），研究面向业务场景国土空间规划专业模型，研究智能规划技术、研究网络数据安全技术等。

在CSPON建设中有两步走的时间表，一是到2025年，先行做好试点和示范，形成经过实践验证、科学可行的技术方案；二是到2027年，基本建成国土空间规划实施监测网络，开放治理生态总体形成。为完成这一目标，需要在部级层面做好顶层设计和工作统筹，将地方因地制宜的探索和共性技术的探索有机结合，一是构建开放平台，鼓励政产研学用等多元主体广泛参与，出一批成果；二是部里对于一些共性关键技术，如TIM模型、数据传输安全等，组织集中攻关，形成一批标准；三是各地试点及时总结，做好成果交流分享。

总之，CSPON建设是深化“多规合一”改革的一项系统工程，通过技术体系和行政逻辑同步完善，做好关键技术突破，实现向“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划转变，建成具有中国特色的国土空间规划实施监测网络。

 

（作者 林俞先  自然资源部国土空间规划研究中心智慧规划所所长，教授级高级工程师，注册城乡规划师）

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